نشریه فارن افرز : «زرادخانه خالی دموکراسی» | ۲ اردیبهشت ۱۴۰۴

این کابوس هر رئیس‌جمهوری است. ارتش چین در حال جمع‌آوری نیرو در استان فوجیان و یک ناوگان دریایی در سواحل، درست در آن سوی تنگه تایوان است. طبق اطلاعات ایالات متحده، این تجمع نیرو صرفاً یک فریب نیست – پکن واقعاً برای جنگ آماده می‌شود. بازارهای سهام جهانی در حال سقوط هستند، زیرا جهان با آنچه اقتصاددانان تخمین می‌زنند شوک ۱۰ تریلیون دلاری باشد، مواجه است. کاخ سفید ناگهان باید به سؤالی پاسخ دهد که مدت‌ها آن را به تعویق انداخته است: آیا برای دفاع از تایوان از نیروی نظامی استفاده خواهد کرد؟

این یک فرضیه عجیب و غریب نیست. شی جین‌پینگ، رئیس‌جمهور چین، به‌روشنی اعلام کرده است که بازپس‌گیری تایوان برای آنچه دولت او «جوان‌سازی بزرگ ملت چین» می‌نامد، ضروری است و پکن به‌سرعت در حال گسترش ارتش خود است. این همچنین تنها یکی از سناریوهای بسیاری است که منجر به جنگی با مشارکت واشنگتن خواهد شد. چین متحدان پیمانی ایالات متحده را تهدید می‌کند. روسیه اعضای ناتو در اروپای شرقی را تهدید می‌کند. ایران برنامه هسته‌ای خود را تسریع کرده است. احتمال اینکه ایالات متحده مجبور به جنگ در یک جنگ قدرت‌های بزرگ شود، امروز بیش از هر زمان دیگری در این قرن است.

ارتش ایالات متحده مسلماً قدرتمندترین ارتش جهان است. اما برای چنین درگیری آماده نیست. سلاح‌های آن پیچیده هستند. سربازان آن بی‌نظیرند. با این حال، ایالات متحده ذخایر کمی از مهمات دارد، کشتی‌ها و هواپیماهای آن قدیمی‌تر از چین هستند و پایگاه صنعتی آن فاقد ظرفیت برای بازسازی این دارایی‌ها است. برای مثال، عرضه موشک‌های دقیق‌زن ایالات متحده در یک درگیری با شدت بالا بیش از چند هفته دوام نخواهد آورد و جایگزینی آن سال‌ها طول می‌کشد. در بازی‌های جنگی که درگیری در تنگه تایوان را شبیه‌سازی می‌کنند، واشنگتن در عرض چند هفته مهمات کلیدی خود را تمام می‌کند.

مقامات آمریکایی از کمبودها آگاه هستند. در پاسخ، کنگره و وزارت دفاع برای گسترش خطوط تولید دفاعی موجود و در برخی موارد، راه‌اندازی مجدد خطوط قدیمی قرارداد بسته‌اند. با این حال، این تلاش‌های اخیر برای جبران بیش از سه دهه رضایت و تحلیل‌رفتگی کافی نیست. واشنگتن هزینه‌های دفاعی را به ۸۲۵ میلیارد دلار افزایش داده است – یک رکورد اسمی. اما این نشان‌دهنده کمتر از سه درصد تولید ناخالص داخلی ایالات متحده است، پایین‌ترین سطح در این قرن و از جمله پایین‌ترین‌ها از زمان جنگ جهانی دوم. از این ۸۲۵ میلیارد دلار، تنها ۲۱ درصد به تهیه مهمات و تجهیزات جدید اختصاص دارد.

برای رسیدگی به این ناکامی، واشنگتن باید اکنون اقدام کند. دولت ترامپ، با مشارکت کنگره، باید شش ابتکار فوری را انجام دهد: نوسازی دارایی‌های موجود، گسترش قابلیت‌های دفاعی، افزایش ذخایر و ظرفیت تولید مهمات، افزایش رقابت و کاهش آسیب‌پذیری تأمین‌کنندگان، تغییر نحوه تجارت پنتاگون، و افزایش سطوح بودجه و تداوم بودجه. برای مؤثر بودن، این ابتکارات باید با هم اجرا شوند. رویکرد مقطعی کافی نخواهد بود. برای مثال، افزایش بودجه دفاعی آمریکا ضروری است، اما تا زمانی که واشنگتن تعداد شرکت‌های پایگاه صنعتی دفاعی را افزایش ندهد و قابلیت‌های جدیدتری مانند سامانه‌های بدون سرنشین، حسگرهای فضایی بهتر و نرم‌افزاری که می‌تواند به‌طور مداوم به‌روز شود، اضافه نکند، برای تأمین نیازهای ایالات متحده کافی نخواهد بود. حتی در آن صورت نیز، مقامات آمریکایی ممکن است در به دست آوردن آنچه نیاز دارند، با مشکل مواجه شوند، مگر اینکه نیروهای مسلح بتوانند راحت‌تر تجهیزات و تدارکات را از متحدان ایالات متحده خریداری کنند. در نهایت، پنتاگون باید به‌طور چشمگیری شیوه‌های مدیریتی و فرآیندهای تدارکاتی خود را اصلاح کند تا بر سرعت و کارایی تمرکز کند.

افزایش هزینه‌های دفاعی ممکن است در واشنگتن با توجه به اینکه هم دولت ترامپ و هم ترقی‌خواهان در کنگره خواهان کاهش حضور نظامی هستند، فروش سختی داشته باشد. اما سیاست‌گذاران باید به یاد داشته باشند که جلوگیری از جنگ بسیار ارزان‌تر از جنگیدن است. با افزایش هزینه‌های نظامی بر کمیت و کیفیت، واشنگتن می‌تواند حمله احتمالی چین را پرهزینه‌تر و پرخطرتر کند و در ذهن شی در مورد شانس موفقیتش تردید ایجاد کند. و اگر تقویت نظامی ایالات متحده نتواند حمله چین به تایوان را متوقف کند، واشنگتن حتی خوشحال‌تر خواهد شد که زرادخانه خود را گسترش داده است. به هر حال، ایالات متحده پس از شروع درگیری، زمان لازم برای افزایش تولید را نخواهد داشت.

کیفیت کمیت

از سال ۱۹۸۹ تا ۱۹۹۹، ایالات متحده بودجه دفاعی خود را تقریباً یک سوم کاهش داد. جنگ سرد به پایان رسیده بود، بنابراین مقامات آمریکایی دیگر نیازی به ارتش عظیمی نمی‌دیدند. کنگره به هزینه‌کردن برای پلتفرم‌های دفاعی بزرگ، مانند هواپیماهای اف-۲۲ و ناوهای هواپیمابر کلاس نیمیتز ادامه داد. اما بودجه مهمات و سلاح‌های کوچک‌تر را به‌شدت کاهش داد. پایگاه صنعتی دفاعی تثبیت شد و سرمایه‌گذاری آن در ظرفیت و نیروی کار کاهش یافت. تأمین‌کنندگان بر حداقل نرخ تولید، مدیریت موجودی به‌موقع و کاهش هزینه‌ها تمرکز کردند.

هیچ‌یک از اینها اکثر استراتژیست‌های آمریکایی را نگران نکرد. پس از اولین جنگ خلیج فارس، که در آن ایالات متحده ششمین ارتش بزرگ جهان را در شش روز با تلفات بسیار کم شکست داد، تحلیلگران تصور می‌کردند که جنگ‌های آینده احتمالاً کوتاه خواهند بود و به ذخایر عظیم مهمات و تجهیزات اولیه نیاز نخواهند داشت. برنامه‌ریزان نظامی تصور می‌کردند که پیروزی‌های سریع آینده با برتری فناورانه تضمین خواهد شد.

برای سه دهه، این استدلال تا حد زیادی پابرجا بود. از سال ۲۰۰۱ تا ۲۰۰۲، ایالات متحده طالبان را به تبعید راند و در جنگ دوم خلیج فارس که در سال ۲۰۰۳ آغاز شد، به‌سرعت ارتش عراق را شکست داد. اما شورش‌های طولانی‌مدت ناشی از آن در افغانستان و عراق ثابت کرد که این دیدگاه از پیروزی‌های سریع یک توهم بوده است. در عوض، قابلیت‌های نامتقارن و اراده سیاسی پایدار به شورشیان کمک کرد تا از ارتش ایالات متحده دوام بیاورند. تهاجم روسیه به اوکراین در سال ۲۰۲۲ دلیل دیگری بود که معادله تغییر کرده است. اوکراینی‌ها با سرپیچی از پیش‌بینی‌های تحلیلگران دفاعی، با موفقیت ارتش ثروتمندتر و مجهزتر روسیه را متوقف کردند و دو طرف را در یک جنگ فرسایشی که هزاران کشته و میلیون‌ها مهمات هزینه داشته است، قفل کردند. اکنون، ارتش‌ها در حال یادگیری مجدد درس‌های هر دو جنگ جهانی هستند: درگیری‌های بزرگ هنوز هم می‌توانند به نبردهای فرسایشی تبدیل شوند و ظرفیت صنعتی تعیین‌کننده است.

ظرفیت سالانه کشتی‌سازی چین ۳۷۰ برابر ایالات متحده است.

جنگ در اوکراین همچنین نشان داد که انبارهای نظامی واشنگتن چقدر خالی است. مقامات آمریکایی برای تأمین سلاح‌های مورد نیاز کی‌یف با مشکل مواجه شده‌اند و به‌طور قابل درکی نگران ذخایر دفاعی خود بوده‌اند. اگرچه تعداد دقیق موشک‌هایی که ایالات متحده در اختیار دارد طبقه‌بندی شده است، اما احتمالاً چند ده هزار عدد است. روسیه در دو سال گذشته تقریباً ۱۲ هزار موشک شلیک کرده است.

ارتش آمریکا تقریباً در تمامی دسته‌بندی‌های تسلیحاتی با کمبود مهمات مواجه است. این کشور فاقد موشک‌های کوتاه‌برد و میان‌برد است. مهم‌تر از همه برای درگیری در اقیانوس آرام، موشک‌های دقیق‌زن دوربرد کافی ندارد – مانند موشک‌های ضدکشتی دوربرد نیروی دریایی، موشک‌های مشترک هوا به سطح دوربرد، و موشک‌های دقیق‌زن ارتش. طبق بازی‌های جنگی انجام شده توسط مرکز مطالعات استراتژیک و بین‌المللی (CSIS)، ایالات متحده ممکن است در هفته ۵۰۰۰ موشک دقیق‌زن دوربرد استفاده کند و پس از سه تا چهار هفته تمام شود. ایالات متحده همچنین قادر به جایگزینی سریع این موشک‌ها نخواهد بود. طبق مطالعه CSIS در سال ۲۰۲۱ در مورد بسیج، دو سال طول می‌کشد تا بازپرسازی موشک‌های ضدکشتی دوربرد آغاز شود. اینها عواقب کاهش ذخایر و تحلیل رفتن پایگاه صنعتی است: تولیدکنندگان دفاعی آمریکا فاقد قطعات، تخصص و فضای کارخانه مورد نیاز برای تولید انبوه مهمات جدید هستند، و همچنین فاقد جریان نقدی از سفارشات جدید پنتاگون برای افزایش تولید یا سرمایه‌گذاری در ظرفیت هستند.

برای درک چرایی این موضوع، استینگر را در نظر بگیرید: یک موشک سطح به هوا با قابلیت‌های فروسرخ برای ردیابی اهداف، اما سبک و قابل شلیک از روی شانه. استینگرها قابل حمل و بسیار مؤثر در برابر هواپیماها و پهپادهای دشمن هستند و بنابراین در اوکراین ضروری بوده‌اند. در نتیجه، ایالات متحده بیش از ۱۰۰۰ عدد از آنها را به کی‌یف فرستاده است. واشنگتن در تلاش است تا این سلاح‌ها را جایگزین کند، اما استینگر در اصل در دهه ۱۹۷۰ طراحی شده بود و ارتش آخرین بار ۲۰ سال پیش آنها را سفارش داد. ریتون، پیمانکار دفاعی، مجبور شده است مهندسان بازنشسته را برای ساخت نمونه‌های جدید استخدام کند. مجبور شده است قطعات منسوخ شده را بازآفرینی کند. تنگناهای ناشی از این امر به این معنا بود که ریتون در طول سال ۲۰۲۴ تنها قادر به ساخت ۶۰ استینگر در ماه بود.

واشنگتن همچنین به کشتی‌ها و هواپیماهای جدید نیاز دارد – میانگین عمر شناورهای نیروی دریایی ۱۹ سال و میانگین عمر هواپیماهای نیروی هوایی ۳۲ سال است. برخی کشتی‌ها و هواپیماها ۵۰ سال قدمت دارند. به‌طور متوسط، ساخت سیستم‌های دفاعی بزرگ مانند اینها بیش از هشت سال طول می‌کشد. در همین حال، ۷۰ درصد از کشتی‌های نیروی دریایی چین از سال ۲۰۱۰ به بعد به آب انداخته شده‌اند. ظرفیت سالانه کشتی‌سازی چین نیز ۲۶ میلیون تن است، یا به عبارتی ۳۷۰ برابر ظرفیت کشتی‌سازی ۷۰ هزار تنی ایالات متحده. ایالات متحده حتی ظرفیت کافی در کل صنعت برای ساخت یک ناو هواپیمابر کلاس فورد در سال را ندارد. (این ناوها ۱۰۰ هزار تن وزن دارند.)

نیازهای واشنگتن به‌ویژه در مورد مواد شیمیایی مورد استفاده در پیشرانه‌ها و مواد منفجره، موسوم به «انرژتیک‌ها»، حاد است. سرمایه‌گذاری در این مواد و ظرفیت تولید آنها به‌طور خاص پایین بوده است؛ دو انرژتیک که به‌طور گسترده توسط ایالات متحده استفاده می‌شوند، ترکیبات شیمیایی مربوط به جنگ جهانی دوم هستند که معمولاً در کارخانه‌های دولتی آن دوران ساخته می‌شوند. در همین حال، چین و روسیه به‌طور تهاجمی در حال تأمین مالی برنامه‌های انرژتیک پیچیده‌تر، با بهره‌گیری از تحقیقات ایالات متحده، بوده‌اند. نگران‌کننده است که ایالات متحده برای حدود یک‌سوم مواد خام مورد استفاده در تولید انرژتیک به کشورهای خارجی، از جمله چین، وابسته است.

واشنگتن نه تنها در مورد تجهیزات نظامی سنتی مانند موشک‌ها، کشتی‌ها و مواد پرانرژی عقب مانده است، بلکه در نوآوری‌های جدیدتر، از جمله پهپادهای مقرون‌به‌صرفه نیز عقب است. این سامانه‌ها برای آینده جنگ کاملاً ضروری هستند. برای مثال، اوکراین از انبوهی از پهپادهای ارزان برای نابودی یا از کار انداختن یک‌سوم ناوگان دریای سیاه روسیه استفاده کرده است. روسیه نیز از آنها برای از کار انداختن بخش‌هایی از شبکه برق اوکراین استفاده کرده است. و نیروهای دفاعی اسرائیل از سامانه‌های بدون سرنشین برای شکست دادن حماس در مجتمع‌های متراکم شهری و زیرزمینی استفاده کرده‌اند. اما امروزه، هیچ تولیدکننده آمریکایی پهپادهای ارزان‌قیمت در حد و اندازه DJI، شرکت چینی و رهبر جهانی، وجود ندارد که پهپادی بسیار توانمند با قیمت ۱۰۰۰ دلار تولید می‌کند که به‌طور گسترده در اوکراین استفاده شده است. در همین حال، تا اواخر سال ۲۰۲۴، تنها یک تأمین‌کننده آمریکایی مهمات پرسه زن (پهپادهای انتحاری طراحی‌شده برای پرسه زدن در یک منطقه و یافتن و ضربه زدن دقیق به اهداف) وجود داشت: آئرووایبرنمنت، که قراردادی برای ساخت ۱۰۰۰ عدد از آنها دارد.

وزارت دفاع شروع به سرمایه‌گذاری‌های بزرگ‌تری در پهپادهای مقرون‌به‌صرفه کرده است. برنامه تکثیرکننده (Replicator) آن، که در سال ۲۰۲۳ تأسیس شد، به‌طور خاص برای خرید هزاران عدد از آنها ایجاد شد. اما از آغاز تهاجم تمام‌عیار روسیه، اوکراین به‌طور متوسط ماهانه ۱۰ هزار پهپاد مصرف کرده است. دولت آمریکا تنها ۰.۳ درصد از بودجه تدارکات دفاعی را به این تلاش اختصاص داده است، تقریباً به همان میزانی که به هواپیمای پشتیبانی نزدیک هوایی A-10 Warthog اختصاص می‌دهد، که ارتش دیگر آن را نمی‌خواهد.

جریان نقدی

ساده‌ترین راه برای واشنگتن به‌منظور تحریک افزایش تولیدات دفاعی، صرف هزینه بیشتر برای آن است. ۱۷۲ میلیارد دلار اختصاص‌یافته در سال ۲۰۲۴ برای تجهیزات جدید، برای نوسازی اسکادران‌های هواپیما، به‌روزرسانی ناوگان کشتی‌ها، تولید مهمات جدید و خرید فناوری‌های نو مانند سامانه‌های بدون سرنشین، کاملاً ناکافی است. واشنگتن باید حداقل دو برابر این مبلغ را بودجه‌ریزی کند. بخشی از این افزایش می‌تواند با کاهش هزینه‌ها، آن‌گونه که وزارت بهره‌وری دولت به رهبری ایلان ماسک، مشاور رئیس‌جمهور، در تلاش است انجام دهد، پوشش داده شود. اما هر آنچه با بهره‌وری در سایر بخش‌ها پوشش داده نشود، باید از طریق افزایش مالیات پرداخت گردد.

کنگره همچنین باید نحوه تأمین مالی خریدهای نظامی را اصلاح کند. به‌طور معمول، پنتاگون تنها یک سال بودجه برای تدارکات دریافت می‌کند، که سیگنالی به تأمین‌کنندگان در مورد میزان نیاز واشنگتن به محصولات آنها در آینده نمی‌دهد. علاوه بر این، ارتش باید با «قطعنامه‌های ادامه‌دار» – اقدامات موقتی که کنگره به‌طور فزاینده‌ای برای جلوگیری از تعطیلی دولت به آنها متوسل می‌شود – مقابله کند. اینها هم هزینه‌های نظامی را کند می‌کنند و هم به‌طور بی‌ملاحظه‌ای سرعت می‌بخشند. از ابتدای سال مالی دولت تا زمانی که کنگره بودجه جدیدی را تصویب کند، پنتاگون معمولاً نمی‌تواند برنامه‌های جدیدی را شروع کند و باید هزینه‌ها را به بودجه سال قبل – یا گاهی اوقات فقط کسری از آن بودجه – محدود کند. هنگامی که بودجه سالانه تصویب می‌شود، پنتاگون باید ناگهان برای خرج کردن عجله کند، زیرا هرگونه بودجه خرج‌نشده به خزانه‌داری ایالات متحده بازگردانده می‌شود و منجر به ناکارآمدی و اتلاف می‌شود.

در عوض، کنگره باید اعتبارات چندساله برای خریدهای نظامی تصویب کند و یک برنامه نوسازی دفاعی با بودجه ثابت ایجاد کند، برنامه‌ای که شامل افزایش ذخایر مهمات باشد. انجام این کار به پنتاگون انعطاف‌پذیری و اختیار بیشتری برای هزینه کردن به تشخیص خود می‌دهد. همچنین به تولیدکنندگان دفاعی نشان می‌دهد که تقاضای بلندمدتی وجود خواهد داشت و آنها را تشویق می‌کند تا با استخدام و آموزش کارگران، ساخت و گسترش کارخانه‌ها، و ایجاد زنجیره‌های تأمین انعطاف‌پذیرتر، سرمایه‌گذاری‌های بزرگ‌تری در تولید انجام دهند. در سال ۲۰۲۴، کنگره با تصویب خریدهای چندساله برای شش مهمات حیاتی، گام کوچکی در این راستا برداشت. اما برای اینکه واقعاً به تأمین‌کنندگان نشان داده شود که ارتش به مقادیر افزایش‌یافته و توانایی افزایش ناگهانی تولید نیاز دارد، همه کالاهای نظامی باید قراردادهای چندساله دریافت کنند، نه فقط نیم دوجین نوع موشک.

اعتبارات چندساله توانایی کنگره برای تعدیل هزینه‌های نظامی را کاهش می‌دهد. اگرچه این ممکن است برخی را آزار دهد، اما برای آمادگی ارتش خوب خواهد بود و به تأمین‌کنندگان کمک می‌کند تا مقادیر تولید را بهتر برنامه‌ریزی کرده و هزینه‌ها را کاهش دهند. تحت سیستم فعلی، اعضای منفرد کنگره می‌توانند پنتاگون را مجبور به خرید کالاهای ساخته‌شده در مناطق خود کنند، صرف نظر از اینکه چقدر مفید هستند. برای مثال، سال گذشته، کنگره خرید چندین مورد را که پنتاگون به آنها نیاز ندارد یا نمی‌خواهد، الزامی کرد، مانند هواپیماهای باری C-130J، هواپیماهای نظارت دریایی P-8 Poseidon و کشتی‌های جنگی ساحلی.

تا زمانی که کنگره نحوه تخصیص بودجه برای دفاع را اصلاح نکند، تلاش‌ها برای نوسازی ارتش ایالات متحده با سرعت و قاطعیت تلاش‌های شی برای تقویت ارتش چین مطابقت نخواهد داشت. در واقع، وضعیت آنقدر وخیم است که کاخ سفید باید قانون تولید دفاعی را برای توسعه مواد پرانرژی جدید و قدرتمندتر، گسترش تولید مهمات و ایجاد ذخایر استراتژیک از هر دو، فرا بخواند. انجام این کار جایگزینی برای تعیین سطوح بودجه بلندمدت بسیار بالاتر یا ایجاد اعتبارات چندساله نخواهد بود. اما با ثبت سفارش برای پر کردن ذخایر استراتژیک، کاخ سفید حداقل می‌تواند توسعه مواد پرانرژی پیشرفته، تولید مهمات بیشتر و سرمایه‌گذاری در ظرفیت تولید را تشویق کند.

معکوس کردن شام آخر

افزایش و اصلاح اعتبارات برای اصلاح صنعت دفاعی ضروری خواهد بود. اما چنین تغییراتی کافی نیست. دولت باید خود صنعت دفاعی ایالات متحده را گسترش دهد، که آنقدر متمرکز شده که شرکت‌ها کمتر رقابتی شده‌اند و در نتیجه قیمت بسیاری از سامانه‌های تسلیحاتی افزایش یافته است. به هر حال، هزینه‌های بیشتر تا زمانی که هر اف-۳۵ جدید ۸۰ میلیون دلار و هر ناو هواپیمابر کلاس فورد جدید ۱۳.۳ میلیارد دلار هزینه داشته باشد، کارساز نخواهد بود. در پایان جنگ سرد، بیش از ۵۰ تأمین‌کننده برتر دفاعی وجود داشت. امروزه، در مجموع پنج شرکت سهم قابل توجهی در بازار دفاعی دارند که هر یک درآمد سالانه‌ای بیش از ۱۰ میلیارد دلار دارند. در مجموع، آنها حدود ۷۰ درصد از قراردادهای دفاعی (بر اساس ارزش قرارداد) را دریافت می‌کنند و بزرگترین تأمین‌کننده، لاکهید مارتین، ۴۰ درصد را دریافت می‌کند. بسیاری از شرکت‌های کوچکتری که به وزارت دفاع تأمین می‌کردند، از تجارت خارج شده یا از پنتاگون رویگردان شده‌اند: تنها در پنج سال گذشته، پایگاه صنعتی دفاعی ۱۷۰۴۵ شرکت مستقل را از دست داده است. تعداد کل شرکت‌های کوچکی که به وزارت دفاع تأمین می‌کنند، طی دهه گذشته بیش از ۴۰ درصد کاهش یافته است.

به دلیل این تمرکز، پنتاگون هنگام خرید سلاح‌ها و مهمات ضروری، گزینه‌های بسیار کمی دارد. پیش از پایان جنگ سرد، دولت می‌توانست موشک‌های تاکتیکی را از ۱۳ تأمین‌کننده خریداری کند. در سال ۲۰۲۲، تنها از سه تأمین‌کننده می‌توانست تأمین کند. تعداد تأمین‌کنندگان هواپیماهای بال ثابت از هشت به سه کاهش یافت و تعداد تأمین‌کنندگان ماهواره از هشت به چهار کاهش یافت. تعداد تأمین‌کنندگان کشتی‌های سطحی از هشت به دو کاهش یافت. نزدیک به دوسوم برنامه‌های دفاعی بزرگ تنها یک پیشنهاددهنده دارند.

این مشکلی است که خود واشنگتن ایجاد کرده است. در پایان جنگ سرد، در جلسه‌ای که اکنون به «شام آخر» معروف است، وزارت دفاع تولیدکنندگان را تشویق به ادغام کرد، با این تصور که کاهش هزینه‌های دفاعی به این معناست که دیگر خریدهای کافی برای حمایت از صنعت به شکل موجود وجود نخواهد داشت. شرکت‌ها گوش کردند، یکدیگر را خریدند و کسب‌وکارهای دفاعی تعبیه‌شده در فروشندگان تجاری را بلعیدند. تلفات عمیق بوده است. علاوه بر افزایش قیمت‌ها، این ادغام به شرکت‌ها اجازه داده است تا ظرفیت تولید را با عواقب اندکی کاهش دهند – از جمله با روی آوردن به زنجیره‌های تأمین محدود و به‌موقع که به‌شدت در برابر اختلال آسیب‌پذیر هستند. امروزه، تنها یک شرکت موتورهای توربوفن مورد استفاده در اکثر موشک‌های کروز ایالات متحده را تأمین می‌کند. ادغام و تمرکز فزاینده بر ارزش کوتاه‌مدت سهامداران همچنین منجر به مهندسی مالی بیشتر با هدف افزایش ارزش سهام، مانند دوره‌های مکرر بازخرید سهام شده است. نتیجه، سرمایه‌گذاری کمتر در پذیرش فناوری‌های جدید، تولید، یا تحقیق و توسعه بلندمدت است.

پایگاه صنعتی نظامی هزاران شرکت مستقل را از دست داده است.

میانگین تحقیق و توسعه پیمانکاران اصلی دفاعی (بزرگترین پیمانکاران دفاعی) امروزه یک تا چهار درصد درآمد است. در مقام مقایسه، شرکت‌های بزرگ فناوری بین ده تا بیست درصد از درآمد خود را صرف تحقیق و توسعه می‌کنند. در نتیجه، محصولات مصرفی اغلب پیچیده‌تر از محصولات نظامی هستند. هوش مصنوعی در یک تسلا بیشتر از هر وسیله نقلیه نظامی است و قدرت پردازش در یک آیفون چهارساله بیشتر از یک اف-۳۵ است. ایالات متحده قدرت نرم‌افزاری پیشرو در جهان است – خانه اپل، گوگل و مایکروسافت – با این حال این غول‌های نرم‌افزاری طراحان اصلی پلتفرم‌های تسلیحاتی عمده آمریکا نیستند و نرم‌افزار در این پلتفرم‌ها تقریباً به اندازه دستگاه‌های مصرفی به‌طور مداوم به‌روز نمی‌شود. تفاوت ناشی از آن در عملکرد و تأخیر در به‌روزرسانی‌ها به این معناست که نیروهای آمریکایی بیش از آنچه لازم است آسیب‌پذیر هستند.

در تئوری، واشنگتن می‌تواند با استخدام شرکت‌های تجاری برای ساخت محصولات نظامی یا حداقل تأمین نرم‌افزار، این ضعف را برطرف کند. در برخی موارد، این کار را انجام داده است. برای مثال، پنتاگون شروع به همکاری با اسپیس‌ایکس برای بهره‌مندی از موشک‌ها و تقویت‌کننده‌های قابل استفاده مجدد آن و با پالانتیر برای گنجاندن هوش مصنوعی در سیستم‌ها برای هدف‌گیری بهتر کرده است. اما در بیشتر موارد، بخش فناوری ایالات متحده محصولات دفاعی تولید نمی‌کند. در واقع، تنها ۳۰ درصد از درآمد شرکت‌های دفاعی ایالات متحده امروزه از مشتریان تجاری حاصل می‌شود. در چین، این رقم ۷۰ درصد است. نتیجه این است که ایالات متحده با انتظارهای طولانی برای محصولات جدید و هزینه‌های بالاتر مواجه است، زیرا رقابت تجاری باعث کارایی و سرعت بیشتر می‌شود. به‌طور متوسط، پنتاگون می‌تواند ۱۷ سال برای نظارت بر توسعه، آزمایش و پذیرش یک سیستم پیچیده جدید، مانند یک زیردریایی، زمان صرف کند. در بخش خصوصی، که در آن استانداردهای باز، توسعه سریع محصول و رقابت شدید هنجار است، بسیاری از نوآوری‌های نرم‌افزاری را می‌توان در عرض یک سال توسعه داد و تقریباً بلافاصله توسط مصرف‌کنندگان پذیرفت. غیرواقعی است که تولیدکنندگان دفاعی یک زیردریایی جدید را در یک سال تحویل دهند. اما در دهه ۱۹۵۰، نیروی هوایی هواپیماهای جدید را در عرض پنج سال توسعه، آزمایش و به کار گرفت. وزارت دفاع و تأمین‌کنندگان آن در گذشته بسیار سریع‌تر عمل کرده‌اند و با انگیزه‌های متفاوتی نسبت به آنچه امروز وجود دارد، می‌توانند دوباره این کار را انجام دهند.

اهرم دیگری برای تقویت پایگاه صنعتی دفاعی، تسهیل تدارکات وزارت دفاع از متحدان است. در حال حاضر، شرکت‌های دفاعی ایالات متحده عمدتاً به لطف مفاد «خرید آمریکایی» که برای خریدهای نظامی به قانون تبدیل شده‌اند، محافظت می‌شوند. این نه تنها رقابت را محدود می‌کند، بلکه توانایی ایالات متحده برای افزایش سریع‌تر ذخایر و نوسازی را نیز محدود می‌کند، زیرا شرکت‌های دفاعی ایالات متحده با محدودیت‌های تولید و زنجیره تأمین مواجه هستند. در مقابل، شرکت‌های دفاعی آمریکا در آنچه می‌توانند به متحدان بفروشند به دلیل فرآیند مقررات بین‌المللی قاچاق اسلحه وزارت امور خارجه، که تولید، فروش و توزیع محصولات دفاعی ساخت ایالات متحده را کنترل می‌کند، محدود هستند. در عوض، واشنگتن باید سیستمی ایجاد کند که بین کالاهای فروخته شده به متحدان نزدیک، متحدان دورتر و سایر انواع کشورها تمایز قائل شود. سپس ایالات متحده می‌تواند نزدیک‌ترین دوستان خود را از تأییدیه‌ها پیش از خرید محصولات دفاعی آمریکا معاف کند و به متحدان اجازه دهد هواپیماها، کشتی‌ها و سایر سیستم‌های تسلیحاتی ایالات متحده را بسیار سریع‌تر از امروز خریداری کنند.

ارتش ایالات متحده با همکاری با متحدان خود ممکن است بتواند زنجیره‌های تأمین خود را سریع‌تر از چین متنوع کند. در حال حاضر، چین بر بسیاری از بخش‌های تولیدی که برای ارتش ایالات متحده ضروری هستند، مانند تأمین باتری‌های پیشرفته، تسلط دارد. چین همچنین محصولات ریخته‌گری و آهنگری بزرگ – از جمله ارابه فرود، اجزای موتور، ترمز، دیسک‌های توربین و پره‌های فن – را بیش از نه کشور بعدی روی هم تولید می‌کند. علاوه بر این، چین مقادیر زیادی تیتانیوم، آلومینیوم، مواد معدنی خاکی کمیاب تصفیه‌شده، مواد با دمای بالا و تراشه صادر می‌کند. به لطف این تسلط، پکن می‌تواند با خودداری از تأمین قطعات کلیدی برای تولیدات دفاعی، ضربه قابل توجهی به توانایی ایالات متحده برای جنگ وارد کند.

ارتش ایالات متحده در تلاش است تا اتکای خود به تأمین‌کنندگان چینی را کاهش دهد. از سال ۲۰۲۲ تا ۲۰۲۳، ارتش و نیروی دریایی وابستگی خود به تأمین‌کنندگان چینی در فناوری‌های حیاتی را به ترتیب ۱۷ درصد و ۴۰ درصد کاهش دادند. اما هر دو شاخه هنوز از بیش از ۱۴۰ شرکت چینی تأمین می‌کنند. در همین حال، نیروی هوایی در حال افزایش وابستگی خود به قطعات چینی مانند تراشه‌ها و مواد خاکی کمیاب است. تمرکز اصلی ارتش بر کاهش هزینه‌های تولید به جای متنوع‌سازی منابع تأمین کمکی نمی‌کند، زیرا به این معناست که تأمین‌کنندگان دفاعی انگیزه کمی برای سرمایه‌گذاری در زنجیره‌های تأمین جایگزین یا انعطاف‌پذیر دارند. بازارهای سرمایه ایالات متحده نیز بر سودهای کوتاه‌مدت به قیمت امنیت و ظرفیت تمرکز کرده‌اند. اگر واشنگتن برای توانایی خود در تولید یا بازپرسازی ذخایر خود در زمان جنگ ارزش قائل است، باید در زمان صلح در این قابلیت سرمایه‌گذاری کند.

صرف هزینه بیشتر و امضای قراردادهای چندساله می‌تواند به غلبه بر این چالش‌ها کمک کند. پنتاگون می‌تواند بودجه‌های جدید را به شرکت‌هایی هدایت کند که با انتقال زنجیره‌های تأمین خود از چین موافقت می‌کنند. همچنین می‌تواند از پول برای تأمین فناوری‌هایی مانند تصاویر ماهواره‌ای، سیستم‌های بدون سرنشین و نرم‌افزار بهتر از تأمین‌کنندگان جدید استفاده کند و رقابت در پایگاه صنعتی دفاعی را افزایش دهد.

دیروز، یک دلار کم

با این حال، بسیاری از این شرکت‌های تجاری برای ایجاد یک کسب‌وکار موفق نیازی به فروش به دولت ندارند. و آنها اغلب توسط الزامات پنتاگون، مانند اصرار بر اینکه کسب‌وکارها برای فروش نرم‌افزار جدید گواهی اجباری «اختیار بهره‌برداری» داشته باشند، دلسرد می‌شوند. در نتیجه، پنتاGON باید فرآیند تدارکات خود را بازنگری کند تا تجارت با نیروهای مسلح آسان‌تر و سریع‌تر شود.

طی شش دهه گذشته، وزارت دفاع هزارتویی از قوانین، مقررات و سیاست‌های خرید گیج‌کننده ایجاد کرده است که ریسک‌گریزی و اینرسی را تشویق می‌کند. اینها در مقررات تدارکات فدرال ۲۰۰۰ صفحه‌ای تجسم یافته‌اند که خرید حتی تجهیزات ساده را دشوار می‌کند. تجربه ارتش ایالات متحده در سال ۲۰۰۶ در جایگزینی تپانچه برتا که دهه‌ها قدمت داشت، نشان‌دهنده این موضوع است. ارتش به‌جای اینکه صرفاً بهترین تپانچه موجود در بازار را تهیه کند، از سیستم تدارکات دفاعی استفاده کرد که با تعیین الزامات به‌جای ارزیابی آنچه در حال حاضر در بازار موجود است، شروع می‌شود و سال‌ها به فرآیند اضافه می‌کند. در نهایت، بیش از یک دهه طول کشید تا قرارداد منعقد شود. سپس، یک مرحله آزمایش طولانی دوساله ۱۷ میلیون دلار هزینه داشت و به تأخیرهای بیشتر کمک کرد. در خریدهای اولیه ارتش، هزینه هر تپانچه گران‌تر از خرید یک تپانچه از فروشگاه بود.

بسیاری از این قوانین به دهه ۱۹۶۰ بازمی‌گردند، زمانی که ارتش ایالات متحده با دشمن متمرکز خود – اتحاد جماهیر شوروی – رقابت می‌کرد. این تصمیم‌گیری متمرکز و سلسله مراتبی با میل به سرعت و رویکرد سریع آزمون و خطا، که به آن توسعه چابک گفته می‌شود و در سیلیکون ولی практику می‌شود، ناسازگار است. در واقع، کارشناسان دفاعی گاهی اوقات به شوخی می‌گویند که پنتاگون آخرین مکان روی زمین است که هنوز از سیستم برنامه‌ریزی پنج‌ساله شوروی استفاده می‌کند.

اصلاح فرآیند خرید پنتاگون ایده جدیدی نیست. جوهر زیادی برای تشریح تغییرات احتمالی ریخته شده است. اما یک راه‌حل ساده و آسان، گسترش استفاده از اختیارات معاملات دیگر (OTA) برای قراردادها است. OTA که توسط کنگره در سال ۱۹۵۸ به عنوان راهی برای ناسا برای حرکت سریع پس از پرتاب اسپوتنیک ایجاد شد، فرآیندی بهتر و رقابتی‌تر برای خرید کالاها نسبت به مقررات تدارکات فدرال ارائه می‌دهد. برای مثال، خریدهای OTA از قراردادهای قیمت ثابت به‌جای قراردادهای هزینه به‌علاوه که پنتاگون معمولاً امضا می‌کند، استفاده می‌کنند. با قراردادهای هزینه به‌علاوه، تولیدکنندگان حتی زمانی که به‌شدت از بودجه فراتر می‌روند و از مهلت‌ها عبور می‌کنند، سود تضمین‌شده‌ای دارند.

قدرت پردازش در یک آیفون چهارساله بیشتر از یک اف-۳۵ است.

مقامات امروزی می‌دانند که چنین معاملات دیگری چقدر می‌تواند مفید باشد. در سال ۲۰۲۰، واشنگتن ۳۰۰ میلیون دوز واکسن کووید-۱۹ را در طول عملیات Warp Speed با استفاده از OT ها تهیه کرد. واحد نوآوری دفاعی پنتاگون از آنها برای جذب فروشندگان جدید و خرید سیستم‌های با فناوری پیشرفته استفاده می‌کند. ابتکار Replicator از OT ها استفاده می‌کند، و بسیاری از قراردادهای تحقیق و توسعه نیز همینطور. با این حال، امروزه کمتر از ده درصد از کل هزینه‌های تدارکات از طریق OT ها انجام می‌شود.

پذیرش OT ممکن است با دستورالعمل اخیر پیت هگست، وزیر دفاع، مبنی بر اینکه تمام خریدهای نرم‌افزاری در سراسر وزارتخانه از OT ها استفاده کنند، تسریع شود. اما برای ایجاد یک تغییر بزرگتر و دائمی‌تر، پنتاگون باید لحن جدیدی را در بالا تنظیم کند. در حال حاضر، انگیزه‌های عملکردی به‌جای نشان دادن ابتکار عمل یا اندازه‌گیری اثربخشی، اجتناب از اشتباهات را تشویق می‌کنند – به عبارت دیگر، عملکرد کارکنان بر اساس اینکه آیا از دستورالعمل‌ها، مقررات و راهنمایی‌ها برای هر فرآیند پیروی می‌کنند، اندازه‌گیری می‌شود. در عوض، عملکرد می‌تواند بر اساس سرعت تصمیم‌گیری، مدت زمان اجرای آن تصمیمات و میزان مؤثر بودن آنها باشد. کنگره، به نوبه خود، می‌تواند به بازرس کل ارتش دستور دهد تا اثربخشی و سرعت پنتاگون در تصمیم‌گیری، از جمله در خرید، را ارزیابی کند. بازرس کل همچنین می‌تواند بررسی کند که چرا شرکت‌ها از برنامه عقب می‌مانند و چگونه فرآیندهای پنتاگون به تأخیر در برنامه و قراردادهای بیش از بودجه کمک می‌کند. کنگره همچنین می‌تواند برای اختلافات بی‌اساس در مورد اعطای قرارداد، که به عنوان یک استراتژی تجاری رایج شده است، جریمه‌هایی وضع کند، زیرا چنین اختلافاتی این امکان را فراهم می‌کند که شرکت‌های بازنده دوباره برای قرارداد رقابت کنند.

این سیاست‌گذاران همچنین باید خودشان سریع عمل کنند. پنتاگون دیگر نمی‌تواند منتظر شروع درگیری بعدی برای اجرای این تغییرات بماند. سه سال طول کشید تا ایالات متحده تولید هواپیما و موشک را در جنگ جهانی دوم افزایش دهد. کشور احتمالاً زمان زیادی برای افزایش تولید در زمان شروع درگیری بعدی نخواهد داشت. دولت ترامپ این فرصت را دارد که با نوسازی دارایی‌های موجود، گسترش قابلیت‌های دفاعی، افزایش ذخایر و ظرفیت تولید مهمات، افزایش رقابت و کاهش آسیب‌پذیری تأمین‌کنندگان، تغییر نحوه تجارت پنتاگون، و افزایش سطوح بودجه و تداوم بودجه، صلح از طریق قدرت را محقق کند. با توجه به زمان‌های طولانی چندساله و ماهیت تقویت‌کننده متقابل این ابتکارات، دولت باید همه آنها را با فوریت انجام دهد.

تنها یک حرکت بزرگ برای بازسازی زرادخانه دموکراسی می‌تواند چین را از تصرف تایوان از طریق زور یا سایر کشورها را از به چالش کشیدن مشابه ایالات متحده باز دارد. همان‌طور که ژنرال داگلاس مک‌آرتور آمریکایی در سال ۱۹۴۰ به‌طور پیشگویانه‌ای اعلام کرد: «تاریخ شکست در جنگ را تقریباً می‌توان در دو کلمه خلاصه کرد: خیلی دیر.»