فارن افرز: نظام سیاسی هند در حال فروپاشی است | ۰۱ مرداد ۱۴۰۴
چگونه تمرکزگرایی فزاینده دولت BJP، توافق فدرالی را که دموکراسی متنوع هند را حفظ کرده، در معرض فروپاشی قرار داده است.
ام. کی. استالین، سروزیر تامیل نادو، سریع‌ترین ایالت در حال رشد هند، در ماه مارس هنگام شرکت در یک مراسم عروسی، درخواست عجیبی را مطرح کرد: «قبلاً می‌گفتیم، وقت بگذارید و بچه‌دار شوید. اما اکنون وضعیت تغییر کرده است… من از زوج‌های جوان می‌خواهم که فوراً بچه‌دار شوند.» در پرجمعیت‌ترین کشور جهان، چنین اظهارنظری ممکن است پوچ به نظر برسد؛ به هر حال، در بخش بزرگی از تاریخ هند مستقل، الزام سیاست‌گذاری، کنترل جمعیت بوده است نه رشد آن. اما اظهارات استالین ارتباط چندانی با سیاست جمعیتی نداشت؛ بلکه به قدرت سیاسی مربوط بود.
قانون اساسی هند حکم می‌کند که کرسی‌های پارلمان پس از هر سرشماری که معمولاً هر ده سال یک بار انجام می‌شود، مجدداً تخصیص یابند. اما این فرآیند که «تحدید حدود» نامیده می‌شود، از سال ۱۹۷۳ انجام نشده است، به این معنی که تخصیص کرسی‌های پارلمان هند امروزه بر اساس آمارهای جمع‌آوری‌شده در سرشماری سال ۱۹۷۱ است. در سال ۱۹۷۶، یک اصلاحیه قانون اساسی فرآیند تحدید حدود را به حالت تعلیق درآورد و هرگونه بازنگری در تعداد کرسی‌های پارلمان را تا پس از سرشماری سال ۲۰۰۱ ممنوع کرد. در سال ۲۰۰۲، پارلمان این تعلیق را مجدداً تمدید و آن را تا پس از سال ۲۰۲۶ به تعویق انداخت. هم در سال ۱۹۷۶ و هم در سال ۲۰۰۲، این توقف ناشی از این ترس بود که نابرابری‌های جمعیتی هند – با جمعیت ایالت‌های ثروتمندتر جنوبی که بسیار سریع‌تر از ایالت‌های فقیرتر و پرجمعیت‌تر شمالی به ثبات می‌رسید – توازن قدرت را در کشور بر هم زند. هدف اعلام‌شده این بود که از مجازات ایالت‌ها به دلیل پیشرفت اقتصادی و نرخ پایین زاد و ولد جلوگیری شود. تصور بر این بود که با گذشت زمان، بقیه کشور به پیشرفت توسعه‌ای جنوب خواهند رسید.
اما به جای بسته شدن، شکاف بین نرخ رشد اقتصادی و جمعیت ایالت‌های شمالی و جنوبی به شدت افزایش یافته است. برای مثال، جمعیت ایالت شمالی اوتار پرادش در سال ۱۹۷۱ کمی بیش از دو برابر جمعیت تامیل نادو بود؛ امروزه تخمین زده می‌شود که سه برابر شده باشد. نرخ باروری در تامیل نادو اکنون پایین‌تر از نرخ جایگزینی هدف‌گذاری‌شده یعنی حدود ۲.۱ تولد به ازای هر زن است، در حالی که این نرخ در اوتار پرادش، اگرچه در حال کاهش است، اما بسیار بالاتر از آن باقی مانده است. این واگرایی می‌تواند پیامدهای قابل توجهی برای نمایندگی سیاسی داشته باشد. یک مطالعه بسیار مورد استناد در سال ۲۰۱۹ توسط محققان میلان وایشناو و جیمی هینتسون پیش‌بینی کرد که اگر تحدید حدود پس از سال ۲۰۲۶ انجام شود، همانطور که در حال حاضر تعیین شده، بیهار و اوتار پرادش، دو ایالت شمالی هند، در مجموع ۲۱ کرسی به دست خواهند آورد، در حالی که تامیل نادو و کرالا، دو ایالت جنوبی، ممکن است مجموعاً ۱۶ کرسی از دست بدهند. بدون تحدید حدود، اوتار پرادش حداقل ۱۱ کرسی کمتر از آنچه جمعیتش به لحاظ نظری باید داشته باشد، خواهد داشت.
پس از آنکه سرشماری برنامه‌ریزی‌شده برای سال ۲۰۲۱ به طور غیرقابل توضیحی به تعویق افتاد، در ژوئن ۲۰۲۵ دولت مرکزی اعلام کرد که سرشماری جدیدی در مارس ۲۰۲۷ انجام خواهد شد، که این امکان را فراهم می‌کند تا هند پیش از انتخابات عمومی بعدی که برای سال ۲۰۲۹ برنامه‌ریزی شده، کرسی‌های پارلمان را مجدداً تخصیص دهد. اهمیت چنین تغییری برای احزاب سیاسی هند بسیار بالاست. حزب بهاراتیا جاناتا (BJP)، قدرتمندترین حزب کشور، پایگاه حمایتی قوی در شمال پرجمعیت‌تر دارد اما برای به دست آوردن جای پا در ایالت‌های جنوبی، به ویژه در تامیل نادو که احزاب منطقه‌ای در آن غالب هستند، با مشکل مواجه شده است. اگر این ایالت‌های جنوبی کرسی‌های خود را از دست بدهند، BJP برای کسب یا تشکیل اکثریت در پارلمان کار آسان‌تری خواهد داشت. بنابراین، استالین، که رهبری حزب «دراویدا مونترا کاژاگام» را بر عهده دارد و چهره مهمی در ائتلاف ملی احزاب مخالف موسوم به INDIA است، با فراخوان خود برای بچه‌دار شدن بیشتر تامیلی‌ها، در حال ترسیم خطوط نبرد سیاسی بود.
تنش‌های پیرامون تحدید حدود بسیار فراتر از حوزه انتخاباتی است؛ آنها از فرسایش گسترده‌تر فدرالیسم هند حکایت دارند. شکاف‌های اجتماعی-اقتصادی در حال گسترش میان ایالت‌ها و پروژه ایدئولوژیک BJP فشارهای جدیدی را بر توافق فدرالی که دموکراسی هند بر پایه آن بنا شده است، وارد می‌کنند. بدون یک راه‌حل مناسب برای این چالش‌ها، یک سیاست فدرالی تفرقه‌افکنانه‌تر در هند حاکم خواهد شد که مانع پیشرفت اقتصادی و مهم‌تر از آن، محدودکننده آزادی‌های دموکراتیکی می‌شود که به سختی به دست آمده‌اند.
بنیان‌های فدرالیستی
هند قاره‌ای است در قالب یک کشور، با جمعیتی وسیع و متنوع با زبان‌ها – دولت ۲۲ زبان را به طور رسمی به رسمیت می‌شناسد – ادیان و قومیت‌های بسیار. در طول جنبش استقلال هند و ساختن ملت پس از استقلال، حفظ این تنوع در چارچوب یک دولت-ملت واحد، پروژه‌ای سیاسی دشوار اما ضروری بود.
پس از کسب استقلال در سال ۱۹۴۷، بنیان‌گذاران هند یک نظام فدرال طراحی کردند که مدلی منحصربه‌فرد از ناسیونالیسم را در خود جای داده بود. این کشور به چیزی تبدیل شد که محققان آلفرد استپان، خوان لینز و یوگندرا یاداو آن را «دولت-ملت» می‌نامند، جایی که دولت به مناطق مختلف خود درجاتی از خودمختاری اعطا می‌کند تا هویت‌های اجتماعی-فرهنگی آنها را حفظ کرده و آنها را از طریق حس تعلق ملی از بالا به پایین در کنار هم نگه دارد. قدرت در این نظام همچنان به سمت دهلی نو متمایل است، زیرا یک دولت مرکزی قوی برای دستیابی به اهداف اجتماعی و اقتصادی ملی ضروری تلقی می‌شد. برای مثال، دولت مرکزی قدرت ترسیم مجدد مرزهای ایالتی را دقیقاً به این دلیل داشت که بتواند این تنوع فرهنگی و قومی را در خود جای دهد. در مقاطع حساس تاریخ هند مستقل، دولت اتحادیه از این اختیارات برای تقویت پروژه ملت‌سازی استفاده کرده است. برای مثال، در دهه ۱۹۵۰، دولت مرکزی مرزهای استعماری کشور را در امتداد خطوط زبانی، در پاسخ به بسیج سیاسی مبتنی بر زبان که گاهی به خشونت می‌کشید، بازترسیم کرد. به این ترتیب، هند می‌توانست به گروه‌های سیاسی خرده‌ملی و مبتنی بر هویت، نمایندگی بیشتری در چارچوب دولت-ملت بدهد.
قانون اساسی هند همچنین امکان ترتیبات فدرال نامتقارن را فراهم می‌کرد که درجات بیشتری از خودمختاری را به مناطق خاصی، از جمله ایالت جامو و کشمیر با اکثریت مسلمان و بخش‌هایی از شمال شرق تپه‌ای و از نظر قومی متنوع هند، اعطا می‌کرد. این شکل «دولت-ملت» از فدرالیسم به چسبی تبدیل شد که این کشور قاره‌ای – و دموکراسی آن – را در کنار هم نگه داشت.
ساختارهای مالی و اداری نیز به سمت مرکز متمایل بودند تا دولت هند و ایالت‌ها بتوانند از طریق یک نظام فدرال مشترک با یکدیگر همکاری کرده و یکدیگر را پاسخگو نگه دارند. برابری در خدمات عمومی، اصل الزام‌آوری بود که این تقسیم قدرت را هدایت می‌کرد. برای مثال، مرکز قدرت جمع‌آوری مالیات را دارد، اما از فرمولی پیروی می‌کند که توسط یک کمیسیون مالی تعیین‌شده توسط قانون اساسی برای توزیع مجدد درآمد به ایالت‌ها مشخص می‌شود.
بی. آر. آمبدکار، معمار قانون اساسی هند، این سند را «هم واحد و هم فدرال، بسته به الزامات زمان و شرایط» توصیف کرد. اما در عمل، هند یک فرهنگ سیاسی را توسعه داد که تنها به طور محدود و ابزاری به اصل فدرال متعهد بود. در طول سال‌ها، مرکز به طور معمول از اختیارات قانونی خود بر ایالت‌ها سوءاستفاده می‌کرد. این امر زمانی به وضوح دیده شد که حزب حاکم کنگره در دوره «حکومت اضطراری» از سال ۱۹۷۵ تا ۱۹۷۷ تحت نخست‌وزیری ایندیرا گاندی، عملاً اقتدارگرا شد و از این اختیارات برای تضعیف دولت‌های ایالتی و تحمیل دستور کار ملی خود از طریق تمرکزگرایی مالی استفاده کرد.
در دهه ۱۹۹۰، با تضعیف حزب کنگره، احزاب منطقه‌ای و مبتنی بر هویت شروع به ایفای نقش مهمی در سیاست ملی کردند. آنها به دولت‌های ائتلافی با احزاب ملی و دیگر احزاب منطقه‌ای پیوستند و انگیزه‌های وحدت‌گرایانه‌ای را که سلطه کنگره تغذیه کرده بود، شکستند.
با این حال، این تنظیم مجدد به این معنا نبود که فرهنگ سیاسی هند به فرهنگ چانه‌زنی جمعی برای حقوق ایالت‌ها تبدیل شود. طراحی فدرال متمرکز هند – شامل نهادهای حل اختلاف، انتصاب فرمانداران توسط دولت مرکزی و نهادهای مالی – به اصلاحات واقعی نیاز داشت. اما سروزیران مناطق مختلف هند تمایلی به دست کشیدن از قدرت تازه یافته خود برای عادلانه‌تر کردن سیاست فدرال هند نداشتند. در عوض، آنها در استفاده از اهمیت ملی خود برای استخراج چانه‌زنی‌ها و رانت‌ها از مرکز و در عین حال انباشت اعتبار سیاسی در داخل نظام متمرکز، ماهر شدند. فرصت‌طلبی سیاسی بر بنیادهای فدرال اصولی کشور غلبه کرد.
شکستن توافق
هنگامی که حزب BJP پس از پیروزی قاطع خود در انتخابات سال ۲۰۱۴، سلطه تقریباً کاملی بر سیاست ملی به دست آورد، فدرالیسم هند وارد دوره جدیدی شد. در دهه گذشته، مصالحه‌های فدرال تثبیت‌شده بر هم خورده و شکاف‌های جدیدی پدیدار شده است.
حزب BJP، یک حزب ناسیونالیست هندو، از نظر ایدئولوژیک نسبت به اصول سازش فدرالیستی بی‌تاب است و در عوض، با وام گرفتن از شعار هیندوتوا «هندی، هندو، هندوستان»، یک هویت ملی واحد را که توسط دین هندو و زبان هندی در شمال هند تعریف شده، در اولویت قرار می‌دهد. BJP مراقب بوده است که مستقیماً مبنای زبانی فدرالیسم هند را به چالش نکشد، اما با آنигры کرده و رهبران حزب اظهارات سیاسی مکرری در مورد هژمونی زبان هندی بیان کرده‌اند که احزاب منطقه‌ای را به تشدید سیاست‌های مبتنی بر هویت زبانی خود در مخالفت با BJP واداشته است. تنش‌های ناشی از سیاست‌های مبتنی بر هویت خرده‌ملی که توافق فدرال با دقت طراحی‌شده برای مدتی آنها را کنترل کرده بود، به آرامی در حال بازیابی اهمیت سیاسی خود هستند. این امر به ویژه در ایالت‌هایی که هویت‌های زبانی و فرهنگی مدت‌هاست مایه افتخار بوده‌اند، مانند تامیل نادو، قابل مشاهده است.
یک تغییر حتی چشمگیرتر در توافق فدرال کشور در سال ۲۰۱۹ رخ داد، زمانی که دولت مرکزی تحت رهبری BJP ماده ۳۷۰ قانون اساسی هند را لغو کرد؛ ماده‌ای که به ایالت جامو و کشمیر با اکثریت مسلمان، وضعیت و خودمختاری ویژه‌ای اعطا کرده بود. مکانیسم‌هایی که با آن این کار انجام شد، چندین خط قرمز را در طراحی فدرال هند رد کرد. دولت مرکزی نه تنها جامو و کشمیر را از خودمختاری خود محروم کرد، بلکه ایالت بودن آن را نیز از بین برد و با تنزل آن از یک ایالت به یک قلمرو اتحادیه، آن را تحت حاکمیت مستقیم خود درآورد. اگرچه انتخابات محلی در سال ۲۰۲۴ برگزار شد، اما ایالت بودن هنوز احیا نشده است. دولت مرکزی گام مشابهی علیه دهلی، ایالتی که پایتخت دهلی نو در آن قرار دارد، برداشت. دولت مودی در سال ۲۰۲۳ قانونی را تصویب کرد که وظایف کلیدی اداری را از دهلی، مانند نقل و انتقالات و انتصابات بوروکرات‌ها، گرفت و عملاً دولت را از اختیارات اجرایی خود خلع کرد. در هر دو مورد، مرکز اختیارات دولت‌های ایالتی را محدود کرد و در نتیجه عملاً رای‌دهندگانی را که آنها را انتخاب کرده بودند، از حق رای محروم کرد. دولت‌های مرکزی هند مدت‌هاست که از اختیارات خود برای تحمیل اراده خود بر ایالت‌ها سوءاستفاده کرده‌اند. اما کمتر دولت هندی‌ای تا این حد گستاخانه در نقض روح توافق فدرال کشور عمل کرده است.
این زیاده‌روی همچنین اصل «دولت-ملت بودن» هند را به چالش کشیده است. ترتیبات فدرال نامتقارن یک ابزار حیاتی برای محافظت از مصالحه‌های مربوط به خودمختاری منطقه‌ای است که هند مستقل بر پایه آنها تأسیس شد. اما این اصل قانون اساسی اکنون متزلزل شده است. در این فرآیند، BJP اعتبار سیاسی خود را برای میانجی‌گری، از طریق سازش و نمایندگی، در قبال ادعاهای سیاست هویتی قومی و منطقه‌ای از دست داده است. در واقع، بی‌تابی آن نسبت به اصول سازش، شکاف‌های جدیدی را باز کرده است. این امر قبلاً در ایالت شمال شرقی مانیپور که از تابستان ۲۰۲۳ درگیر خشونت قومی بوده، مشهود است. هرگونه حل و فصل سیاسی درگیری در مانیپور، که عمدتاً بین دو جامعه قبیله‌ای است، مستلزم رسیدگی به اضطراب‌های سیاسی هر یک از آنها خواهد بود؛ شاهکاری که فرهنگ سیاسی کنونی هند نه اعتبار و نه مهارت سیاسی لازم برای دستیابی به آن را دارد.
کش و قوس
در حوزه اقتصادی، نظام فدرال هند برای تأمین نیازهای توسعه‌ای منحصربه‌فرد ایالت‌ها، صرف نظر از توانایی درآمدزایی خودشان، طراحی شده بود. اطمینان از دسترسی همه شهروندان به خدمات عمومی معادل، اصل راهنمای آن است. عملاً، این بدان معناست که ایالت‌های ثروتمندتر بخش قابل توجهی از درآمدهای مالیاتی خود را با ایالت‌های فقیرتر به اشتراک گذاشته‌اند. اما با افزایش شکاف اجتماعی-اقتصادی، ایالت‌های ثروتمندتر شروع به به چالش کشیدن این اصل دیرینه کرده‌اند که اکنون استدلال می‌کنند آنها را به دلیل موفقیت اقتصادی‌شان «مجازات» می‌کند در حالی که به عملکرد ضعیف پاداش می‌دهد. برای مثال، در سال ۲۰۲۴، سروزیر ایالت جنوبی کارناتاکا به شانزدهمین کمیسیون مالی – نهادی که وظیفه تعیین فرمول‌های واگذاری مالیات برای پنج سال آینده را بر عهده دارد – گفت که بر اساس فرمول‌های مبتنی بر برابری فعلی، به ازای هر روپیه‌ای که کارناتاکا مشارکت می‌کند، تنها ۰.۱۵ روپیه پس می‌گیرد. در مقابل، اوتار پرادش به ازای هر روپیه‌ای که مشارکت می‌کند، ۲.۷۳ روپیه پس می‌گیرد.
تحدید حدود آینده، که در آن ایالت‌های جنوبی در آستانه از دست دادن کرسی‌ها هستند، تنها اهمیت این اختلافات را افزایش داده است. اما یافتن راه‌حل آسان نیست. یک حرکت بنیادین به دور از اصل توزیع مجدد، رسیدگی به نابرابری‌های اقتصادی منطقه‌ای رو به رشد را که در وهله اول باعث نارضایتی از فدرالیسم هند شده، به طور قابل توجهی دشوارتر خواهد کرد. به هر حال، مناطق فقیرتر برای پر کردن شکاف اجتماعی-اقتصادی به منابع بیشتری نیاز دارند. اما نابرابری‌های روزافزون این امر را از نظر سیاسی و عملی غیرقابل دفاع می‌کند.
حتی در حالی که ایالت‌های ثروتمندتر به دنبال خودمختاری مالی بیشتری هستند، الزامات رشد اقتصادی در جهت دیگری می‌کشد. یک اقتصاد مدرن رو به رشد نیازمند یکپارچگی است. کالاها، خدمات و مردم باید بتوانند به آرامی از مرزهای داخلی آن عبور کنند. بنابراین، منطق اقتصادی محکمی در اتخاذ ساختارهای مالیاتی منطقی بین مناطق، بازارهای ملی تحت نظارت مرکزی و خدمات عمومی یکنواخت در سراسر مرزهای ایالتی وجود دارد. یک اقتصاد متمرکزتر مزایای بسیاری خواهد داشت. اما همچنین مستلزم آن است که ایالت‌ها درجاتی از خودمختاری مالی را واگذار کنند. در سال ۲۰۱۷، مرکز و ایالت‌های هند یک معامله بزرگ را منعقد کردند و مالیات بر کالاها و خدمات (GST) را تصویب کردند که ایالت‌ها را ملزم می‌کرد تا از قدرت خود برای تعیین نرخ‌های مالیاتی غیرمستقیم خاص به نفع یک سیستم مالیاتی هماهنگ و یکنواخت دست بکشند. اما با از دست دادن خودمختاری در یک حوزه – مالیات بر کالاها و خدمات – ایالت‌ها اهمیت مالیات‌های مستقیم، مانند مالیات بر درآمد، که توسط دولت مرکزی توزیع مجدد می‌شود، را شدیدتر احساس کردند. این یکی از دلایلی است که ایالت‌های ثروتمندتر از سیستم فعلی ناراضی هستند. این تنش‌ها می‌توانست با مداخله دقیق مرکز مدیریت و حل شود. اما درست مانند حوزه سیاسی، BJP از اختیارات خود برای تعمیق تمرکزگرایی در حوزه مالی استفاده کرده و در این فرآیند اعتبار خود را به عنوان یک میانجی تضعیف کرده است.
آینده‌ای پرتفرقه
مدل تقسیم قدرت فعلی هند در بحران است و فدرالیسم سنتی در تلاش برای برآورده کردن الزامات رشد اقتصادی و حل نابرابری‌های جمعیتی به روش‌های سیاسی معنادار، با مشکل مواجه است. این شکاف‌ها به چیزی به شدت جدایی‌طلبی منجر نخواهد شد. موفقیت بزرگ فدرالیسم هند این واقعیت است که مدل دولت-ملت، علیرغم سیاست‌های هویتی قطبی‌کننده‌اش، عمیقاً ریشه دوانده است. کسانی که توافق فدرال را به چالش می‌کشند، همچنان به دنبال سازش در چارچوب فدرال خواهند بود. اما با تشدید اختلافات اقتصادی و سیاسی منطقه‌ای، حکمرانی ملی و حل اختلافات بسیار دشوارتر خواهد شد. همچنین، اجماع و همکاری بین ایالت‌ها و بین ایالت‌ها و مرکز دشوارتر خواهد شد. الزامات سیاست‌های حزبی بر تلاش‌های اصولی برای حل تنش‌ها در مدل فدرال غلبه خواهد کرد. یک بن‌بست به مراتب محتمل‌تر از یک راه‌حل است.
تعدادی از راه‌حل‌های ممکن برای معضلات سیاسی و اقتصادی پیش روی فدرالیسم هند در حوزه عمومی مطرح شده است. برای مثال، هند می‌تواند پارلمان خود را اصلاح کند. راجیا سابا، یا مجلس اعلا، در ابتدا برای خدمت به عنوان «شورای ایالت‌ها» طراحی شده بود، اما به شدت تضعیف شده و به چیزی بیش از یک پارکینگ برای سیاستمداران قدرتمندی که به دنبال نقش قانون‌گذاری بدون نیاز به پیروزی در انتخابات هستند، تبدیل نشده است. اگر راجیا سابا به یک تالار گفتگوی واقعی برای نمایندگی منافع ایالت‌ها تبدیل شود، فرصت‌های بیشتری برای یافتن اجماع سیاسی مجدد فراهم خواهد کرد. هند همچنین می‌تواند از پلتفرم‌های موجود و کم‌استفاده برای بحث و حل اختلاف بین ایالتی استفاده کند. در اوایل دهه ۱۹۹۰، کشور یک شورای بین ایالتی برای میانجی‌گری در روابط مالی و اداری بین ایالت‌ها و بین ایالت‌ها و مرکز تأسیس کرد. اما هیچ دولتی این شورا یا پتانسیل آن را جدی نگرفته و آن را به حاشیه رانده است – بوروکرات‌ها یک پست در این شورا را به عنوان مجازاتی برای یک اشتباه یا از چشم افتادن می‌بینند.
مهم‌تر از همه، تجدید پیمان فدرال هند یک موضوع تعهد سیاسی است. بی‌تابی BJP نسبت به اصل فدرال، کشور را در این مقطع حساس بدون یک میانجی معتبر باقی گذاشته است. با شکاف‌هایی که قبلاً ریشه دوانده‌اند، انگیزه‌های کمی برای ایالت‌ها یا دولت مرکزی برای پیشبرد مجموعه‌ای معنادار از اصلاحات وجود دارد. در عوض، یک سیاست فدرالی پرتفرقه احتمالاً هند را در دهه آینده تعریف خواهد کرد – و احتمالاً آرمان‌های اقتصادی هند را تضعیف خواهد کرد. با این حال، شاید حتی مهم‌تر، این امر ممکن است همان چسبی را که در ابتدا کشور را به هم پیوند داد و دموکراسی آن را به چنین آزمایش منحصربه‌فردی تبدیل کرد، تضعیف کند – آزمایشی که به جهان نشان داد چگونه هویت‌های متکثر می‌توانند در چارچوب یک دولت-ملت در کنار هم نگه داشته شوند.
