اندیشکده موسسه بروکینگز : «راهی به جلو در توافق هسته‌ای غیرنظامی آمریکا و عربستان سعودی» | ۲۴ فروردین ۱۴۰۳

مقدمه

دولت بایدن به علاقه عربستان سعودی به همکاری هسته‌ای غیرنظامی با ایالات متحده پاسخ مثبتی داده است – هم به این دلیل که چنین همکاری، شرط عربستان برای عادی‌سازی روابط عربستان و اسرائیل است که دولت به‌شدت از آن حمایت می‌کند، و هم به این دلیل که معتقد است مشارکت هسته‌ای غیرنظامی دوجانبه می‌تواند مزایای مهمی برای هر دو کشور به‌همراه داشته باشد. بااین‌حال، چنین همکاری‌ای باید به‌گونه‌ای دنبال شود که بتواند آن مزایا را بدون افزایش خطرات اشاعه هسته‌ای محقق سازد.

یک توافق هسته‌ای غیرنظامی میان ایالات متحده و پادشاهی عربستان سعودی (KSA) می‌تواند به اهداف بلندپروازانه انرژی هسته‌ای و تجاری عربستان خدمت کند و به احیای صنعت هسته‌ای ایالات متحده یاری رساند. این توافق می‌تواند طیف وسیعی از فعالیت‌های همکاری را مجاز کند، از جمله نقش پیشرو برای شرکت‌های آمریکایی در ساخت فاز نخست راکتورهای هسته‌ای عربستان و سرمایه‌گذاری عربستان در عملیات غنی‌سازی اورانیوم مستقر در ایالات متحده، که می‌تواند به کاهش وابستگی ایالات متحده به واردات اورانیوم غنی‌شده از روسیه کمک کند.

با توجه به عدم وجود توجیه برنامه‌ای یا تجاری کوتاه‌مدت برای برنامه غنی‌سازی اورانیوم در عربستان سعودی، توافق‌نامه هسته‌ای نباید ساخت تأسیسات غنی‌سازی توسط ایالات متحده در این پادشاهی را مجاز کند، چرا که این امر انحرافی از سیاست دیرینه عدم اشاعه ایالات متحده خواهد بود. اما در طول یک دوره تعلیق، شاید ۱۰ ساله، طرفین باید بررسی مستمری در مورد موضوع غنی‌سازی انجام دهند و گزینه ساخت تأسیسات غنی‌سازی در عربستان سعودی را در آینده باز نگه دارند.

به تعویق انداختن مسئله غنی‌سازی داخلی، عربستان سعودی و ایالات متحده را قادر می‌سازد تا همکاری هسته‌ای سودمند متقابل را بدون ایجاد نگرانی در مورد اشاعه یا بستن در به‌روی انتخاب‌های چرخه سوخت آینده عربستان، آغاز کنند.

سیاست دیرینه ایالات متحده در مورد انتقال فناوری‌های چرخه سوخت

توافق دوجانبه ایالات متحده و عربستان در مورد همکاری هسته‌ای غیرنظامی یکی از شروط اعلام‌شده KSA برای عادی‌سازی روابط با اسرائیل است – همراه با تضمین‌های امنیتی ایالات متحده و مسیری برای تشکیل کشور فلسطین. مقامات سعودی معتقدند که چنین همکاری‌ای باید شامل ساخت تأسیسات غنی‌سازی اورانیوم توسط ایالات متحده در عربستان سعودی باشد – تأسیساتی که قادر به تولید اورانیوم با غنای پایین برای سوخت راکتورهای هسته‌ای غیرنظامی است، اما اگر تحت کنترل‌های مؤثر نباشد، قادر به تولید اورانیوم با غنای بالا برای استفاده در سلاح‌های هسته‌ای نیز می‌باشد.

سعودی‌ها اشاره می‌کنند که قابلیت غنی‌سازی داخلی، KSA را قادر می‌سازد تا از ذخایر اورانیوم در قلمرو خود برای تأمین سوخت برنامه راکتور هسته‌ای برنامه‌ریزی‌شده خود و همچنین کسب سود از فروش محصولات اورانیوم در بازار بین‌المللی استفاده کند. اما برنامه غنی‌سازی داخلی ممکن است برای این پادشاهی، ارزشی بیش از ارزش تجاری و انرژی هسته‌ای داشته باشد. با توجه به اظهارات ولیعهد محمد بن سلمان و سایر مقامات ارشد سعودی مبنی بر اینکه KSA مصمم است در صورت دستیابی ایران به سلاح هسته‌ای، آن را به دست آورد، علاقه عربستان به غنی‌سازی در سطح بین‌المللی، با آن هدف استراتژیک مرتبط تلقی می‌شود.

برای دهه‌ها، یکی از مؤلفه‌های اصلی سیاست عدم اشاعه ایالات متحده، مخالفت با گسترش قابلیت‌های غنی‌سازی اورانیوم و بازفرآوری پلوتونیوم (معروف به «چرخه سوخت») بوده است. علاوه‌بر امتناع از انتقال تجهیزات و فناوری چرخه سوخت به سایر کشورها، ایالات متحده فعالانه تلاش کرده است تا سایر کشورهای تأمین‌کننده هسته‌ای را از فروش آن فناوری‌ها و کشورهای بالقوه دریافت‌کننده را از واردات آن‌ها منصرف کند. در مذاکرات سال‌های اخیر در مورد توافقات همکاری هسته‌ای غیرنظامی با سایر کشورها، واشنگتن به‌دنبال تعهد الزام‌آور برای عدم پیگیری قابلیت‌های چرخه سوخت (که اغلب به‌عنوان «استاندارد طلا» نامیده می‌شود) بوده است – اما چنین تعهدی را تنها در مورد توافق خود با امارات متحده عربی به دست آورد.

حمایت ایالات متحده از تأسیسات غنی‌سازی در این پادشاهی می‌تواند بر رژیم جهانی عدم اشاعه تأثیر منفی بگذارد، حتی اگر بتوان پادمان‌های عدم اشاعه کافی را برای جلوگیری مؤثر از امکان کمک به قابلیت سلاح هسته‌ای عربستان ایجاد کرد. پس از گفتن «بله» به عربستان سعودی، ایالات متحده چگونه می‌تواند به یک متحد پیمانی مانند کره جنوبی که بدون موفقیت تلاش کرده است رضایت ایالات متحده را برای غنی‌سازی در خاک خود جلب کند، «نه» بگوید؟ ایالات متحده چگونه می‌تواند روسیه، چین یا دیگران را از ارائه نیروگاه غنی‌سازی به مشتریان خود برای جذاب‌تر کردن پیشنهادات فروش راکتورهای هسته‌ای منصرف کند – و از ارائه چنین پیشنهادی بدون اصرار بر انواع محدودیت‌هایی که ایالات متحده برای جلوگیری از انحراف به‌سوی برنامه سلاح هسته‌ای بر آن‌ها اصرار می‌ورزد، منصرف سازد؟

سیاست ایالات متحده برای جلوگیری از گسترش قابلیت‌های چرخه سوخت، بسیار موفق بوده است. از زمان فروپاشی شبکه بازار سیاه به رهبری دانشمند پاکستانی عبدالقدیر خان حدود ۲۰ سال پیش، که فناوری غنی‌سازی را به ایران، کره شمالی، لیبی و شاید دیگران ارائه می‌کرد، هیچ انتقال شناخته‌شده‌ای از فناوری‌های چرخه سوخت به کشورهایی که فاقد آن هستند، چه توسط تأمین‌کنندگان دولتی و چه غیردولتی، صورت نگرفته است. مدت زمان بسیار بیشتری از آخرین انتقال فناوری چرخه سوخت با مجوز دولتی به یک کشور فاقد سلاح هسته‌ای می‌گذرد. ساخت تأسیسات غنی‌سازی در این پادشاهی، به‌عنوان یک چرخش بزرگ در سیاست عدم اشاعه ایالات متحده تلقی خواهد شد.

در طول سال ۲۰۲۳، به‌عنوان بخشی از تلاش خود برای رسیدگی به شروط عربستان برای عادی‌سازی روابط با اسرائیل، دولت بایدن درگیر بحث‌های سطح بالا و بسیار محرمانه با KSA در مورد همکاری هسته‌ای غیرنظامی شد. بنا بر گزارش‌ها، دو طرف پیشرفت قابل‌توجهی در توسعه خطوط کلی یک توافق داشتند. اما حمله حماس در ۷ اکتبر و جنگ متعاقب آن در غزه، به‌طور گسترده‌ای فرض می‌شد که پیشرفت به‌سوی عادی‌سازی و توافق همکاری هسته‌ای را به تعویق نامحدود می‌اندازد.

ظاهراً این‌طور نیست. به‌نظر می‌رسد هم واشنگتن و هم ریاض متمایل به پیشبرد هستند، هم در مورد توافق هسته‌ای غیرنظامی و هم در مورد بسته گسترده‌تری که عادی‌سازی با اسرائیل را تسهیل می‌کند. در واقع، به‌نظر می‌رسد آن‌ها فوریت را در دستیابی به توافق گسترده در چند ماه آینده، پیش از آنکه انتخابات ایالات متحده روند را پیچیده کند، می‌بینند.

بنابراین، دولت بایدن اکنون با چالش پاسخ مثبت به تقاضای عربستان برای کمک هسته‌ای – و در نتیجه برآورده کردن یک الزام کلیدی عربستان برای عادی‌سازی با اسرائیل – و درعین‌حال اجتناب از آسیب رساندن به منافع عدم اشاعه ایالات متحده، دست‌وپنجه نرم می‌کند.

اصرار بر «استاندارد طلا»، یک شکست در عدم اشاعه خواهد بود

گزارش‌های رسانه‌ای در مورد مذاکرات هسته‌ای ایالات متحده و عربستان، نگرانی‌هایی را در ایالات متحده، به‌ویژه در مورد چشم‌انداز تأسیسات غنی‌سازی در عربستان سعودی، برانگیخته است. در نامه‌های جداگانه به رئیس‌جمهور جو بایدن، یک گروه دوحزبی از کارشناسان عدم اشاعه و منطقه‌ای و گروهی متشکل از ۲۰ سناتور دموکرات، هر دو از دولت خواستند تا هرگونه توافق هسته‌ای غیرنظامی ایالات متحده و عربستان را مشروط به تعهد الزام‌آور KSA برای صرف‌نظر کردن از قابلیت‌های غنی‌سازی و بازفرآوری کنند. با توجه به قصد اعلام‌شده عربستان برای هم‌ترازی با هرگونه قابلیت سلاح هسته‌ای ایران، این دو گروه استدلال کردند که عدم اصرار بر استاندارد طلا می‌تواند منجر به قابلیت سلاح هسته‌ای عربستان و مسابقه تسلیحاتی منطقه‌ای شود.

از منظر عدم اشاعه، واضح است که بهترین حالت این است که عربستان سعودی استاندارد طلا را بپذیرد و از قابلیت‌های چرخه سوخت چشم‌پوشی کند. بااین‌حال، در مذاکرات مربوط به توافق‌نامه هسته‌ای غیرنظامی دوجانبه، هم دولت اوباما و هم دولت ترامپ، سعودی‌ها را برای پذیرش استاندارد طلا تحت فشار قرار دادند، اما قاطعانه و مکرراً با پاسخ منفی مواجه شدند. اکثر ناظران هیچ امکانی برای تجدیدنظر سعودی‌ها در موضع خود نمی‌بینند.

اصرار بر انصراف الزام‌آور از قابلیت‌های چرخه سوخت، تضمین می‌کند که هیچ توافق هسته‌ای غیرنظامی‌ای وجود نخواهد داشت. ایالات متحده هرگونه دخالت در برنامه هسته‌ای KSA را از دست خواهد داد، از جمله پنجره‌ای که برای آگاهی از قابلیت‌ها و برنامه‌های عربستان فراهم می‌کرد و فرصت اعمال نفوذ بر جنبه‌های برنامه مربوط به عدم اشاعه، پادمان‌ها، ایمنی و امنیت. این پادشاهی به‌سوی سایر دولت‌های تأمین‌کننده هسته‌ای، از جمله آن‌هایی که از نظر محدودیت‌های انتقال فناوری، پادمان‌ها و سایر کنترل‌های عدم اشاعه نسبت به ایالات متحده کمتر سخت‌گیر هستند، روی خواهد آورد. به‌جای دستیابی به یک دستاورد قابل‌توجه در عدم اشاعه، فشار برای استاندارد طلا می‌تواند منجر به یک شکست بزرگ در این حوزه شود.

در پی مشارکت هسته‌ای غیرنظامی با KSA

ایالات متحده به‌جای حذف خود از هرگونه نقش در برنامه هسته‌ای عربستان، باید به‌دنبال یک مشارکت هسته‌ای غیرنظامی گسترده عمومی-خصوصی با KSA باشد که بتواند به اهداف انرژی هسته‌ای و تجاری عربستان و همچنین به احیای صنعت هسته‌ای ایالات متحده و کاهش وابستگی آمریکا به اورانیوم غنی‌شده روسیه کمک کند – و بتواند این کار را مطابق با منافع عدم اشاعه ایالات متحده انجام دهد. چنین مشارکتی مستلزم مذاکره واشنگتن و ریاض در مورد توافق‌نامه دوجانبه همکاری هسته‌ای غیرنظامی (که به‌دلیل بخش ۱۲۳ قانون انرژی اتمی ایالات متحده، «توافق‌نامه ۱۲۳» نامیده می‌شود) خواهد بود که به نهادهای خصوصی و دولتی آمریکا و عربستان اجازه می‌دهد تا در طیف وسیعی از فعالیت‌های همکاری مشارکت کنند.

یکی از این فعالیت‌ها می‌تواند تبدیل اورانیوم باشد. طرفین می‌توانند توافق کنند که ایالات متحده به KSA در ساخت تأسیسات تبدیل اورانیوم در این پادشاهی کمک کند؛ تأسیساتی که سنگ اورانیوم فرآوری‌شده شیمیایی عربستان را به شکل گازی اورانیوم (هگزافلوراید اورانیوم یا UF6) که به‌عنوان ماده اولیه برای غنی‌سازی سانتریفیوژی استفاده می‌شود، تبدیل می‌کند. سپس سعودی‌ها می‌توانند اورانیوم تبدیل‌شده خود را در بازار بین‌المللی، که در حال حاضر با کمبود UF6 مواجه است، بفروشند. مقداری از آن می‌تواند به ایالات متحده ارسال شود، جایی که می‌تواند در تأسیسات غنی‌سازی مستقر در ایالات متحده غنی شده و برای سوخت راکتورهای هسته‌ای ایالات متحده استفاده شود، به KSA بازگردانده شود تا سوخت راکتورهای آینده عربستان را تأمین کند، یا به کشورهای ثالث فروخته شود.

یکی از مؤلفه‌های اصلی مشارکت می‌تواند حمایت ایالات متحده از برنامه‌های بلندپروازانه KSA برای ساخت راکتورهای هسته‌ای در این پادشاهی باشد. واشنگتن و ریاض می‌توانند توافق کنند که شرکت‌های آمریکایی نقش اصلی را در فاز نخست ساخت راکتورهای هسته‌ای عربستان، از جمله هم راکتورهای قدرت هسته‌ای بزرگ و متعارف و هم راکتورهای مدولار کوچک (SMRs) که می‌توانند برای تولید برق، گرمای فرآیندی، نمک‌زدایی و سایر اهداف صنعتی استفاده شوند، ایفا کنند. فروشندگان راکتور آمریکایی، سوخت راکتورهایی را که می‌سازند تأمین می‌کنند و شاید در نهایت بتوانند تکنسین‌های سعودی را برای ساخت بومی سوخت‌ها آموزش دهند.

عنصر مهم دیگر مشارکت می‌تواند کسب سهم عربستان در یک عملیات غنی‌سازی مستقر در ایالات متحده باشد. دولت بایدن مصمم است وابستگی ایالات متحده به اورانیوم غنی‌شده روسیه را که تقریباً یک‌چهارم اورانیوم غنی‌شده مورد استفاده در ایالات متحده امروز را تشکیل می‌دهد، کاهش داده و در نهایت حذف کند. در دسامبر ۲۰۲۳، مجلس نمایندگان قانونی را تصویب کرد که واردات اورانیوم غنی‌شده از روسیه را تا سال ۲۰۲۸ ممنوع می‌کند. انتظار می‌رود سنا این ممنوعیت را تصویب کند و بایدن آن را به قانون تبدیل نماید. بااین‌حال، ظرفیت غنی‌سازی کنونی ایالات متحده برای جایگزینی واردات از روسیه کافی نیست؛ توسعه قابل‌توجهی مورد نیاز خواهد بود.

برای ارتقای امنیت انرژی ایالات متحده، کنگره ۲.۷۲ میلیارد دلار برای افزایش ظرفیت غنی‌سازی داخلی اختصاص داده است. درحالی‌که این سطح از حمایت دولتی برای تأمین مالی یک نیروگاه غنی‌سازی بزرگ جدید ایالات متحده کافی نخواهد بود، باید به سرمایه‌گذاران خصوصی ایالات متحده اطمینان دهد تا مابه‌التفاوت را جبران کنند. بااین‌حال، سرمایه‌گذاران خارجی می‌توانند نقش مهمی ایفا کنند. سرمایه‌گذاری عربستان در یک شرکت غنی‌سازی مستقر در ایالات متحده – که بسته به شرایط توافق، می‌تواند KSA را مستحق دریافت تخصیصی از محصول اورانیوم غنی‌شده کند – می‌تواند بار را بر دوش سرمایه‌گذاران دولتی و خصوصی ایالات متحده کاهش دهد، به افزایش ظرفیت غنی‌سازی ایالات متحده کمک کند و آسیب‌پذیری ایالات متحده در برابر روسیه را کاهش دهد. درعین‌حال، می‌تواند تجربه ارزشمندی در تجارت غنی‌سازی به عربستان سعودی ارائه دهد و همچنین تأمین مطمئنی از اورانیوم غنی‌شده را برای آن فراهم کند که می‌تواند برای سوخت راکتورهای خود یا بازاریابی به کشورهای ثالث استفاده نماید.

مسئله غنی‌سازی داخلی در KSA

موضوعی که مطمئناً در مذاکرات ایالات متحده و عربستان در مورد همکاری هسته‌ای غیرنظامی مطرح خواهد شد، این است که آیا توافق هسته‌ای، علاوه‌بر توانمندسازی KSA برای کسب سهم در یک شرکت غنی‌سازی مستقر در ایالات متحده، باید ساخت کوتاه‌مدت یک نیروگاه غنی‌سازی توسط ایالات متحده در این پادشاهی را که بنا بر گزارش‌ها مقامات سعودی خواستار آن بوده‌اند، مجاز کند یا خیر.

هنگامی که از منظر برنامه‌ای یا تجاری به آن نگریسته می‌شود، پیگیری زودهنگام غنی‌سازی داخلی در عربستان سعودی به‌سختی قابل‌توجیه است. KSA سال‌ها با راه‌اندازی راکتورهای هسته‌ای که می‌توانند با سوخت اورانیوم غنی‌شده داخلی کار کنند، فاصله دارد. علاوه‌براین، شروع زودهنگام ساخت تأسیسات غنی‌سازی به امید کسب سودهای مالی قابل‌توجه به‌عنوان صادرکننده اورانیوم غنی‌شده، یک تصمیم تجاری پرخطر خواهد بود – به‌ویژه هنگامی که پیش‌بینی شرایط آینده بازار دشوار است و چشم‌انداز یافتن مشتریان در رقابت با چندین اپراتور غنی‌سازی خارجی تثبیت‌شده و بسیار کارآمد، نامشخص می‌باشد.

در حال حاضر، به‌نظر می‌رسد برای KSA ترجیح داده شود که تجربه فنی و تجاری در استخراج و فرآوری منابع اورانیوم خود، تولید و بازاریابی UF6، دستیابی به دسترسی مطمئن به اورانیوم غنی‌شده با سرمایه‌گذاری در غنی‌سازی مستقر در ایالات متحده، و ساخت و راه‌اندازی راکتورهای هسته‌ای برای تنوع بخشیدن به منابع انرژی خود کسب کند – همه این‌ها مبنای بسیار محکم‌تری برای ارزیابی مزایای پیگیری غنی‌سازی داخلی در مرحله بعد فراهم می‌کند.

بنابراین، توافق ایالات متحده و عربستان که در حال حاضر در حال مذاکره است، نباید ساخت تأسیسات غنی‌سازی اورانیوم در این پادشاهی را پیش‌بینی کند – حداقل نه در حال حاضر. اما نباید در را به‌روی غنی‌سازی داخلی ببندد. در عوض، باید از دو طرف بخواهد که مسئله فعالیت‌های چرخه سوخت در پادشاهی، به‌ویژه غنی‌سازی، را تحت بررسی مستمر نگه دارند. می‌توان یک مکانیسم دوجانبه ایجاد کرد که به‌طور منظم برای انجام بررسی چرخه سوخت تشکیل جلسه دهد. در طول دوره بررسی – شاید ۱۰ سال – تعلیقی بر غنی‌سازی و بازفرآوری در عربستان سعودی وجود خواهد داشت. در آن دوره، ایالات متحده به KSA در آن فعالیت‌های چرخه سوخت کمک نخواهد کرد؛ و عربستان سعودی نیز آن‌ها را به‌صورت بومی یا با کمک سایر کشورها دنبال نخواهد کرد. در پایان دوره تعلیق، واشنگتن و ریاض تصمیم مشترکی در مورد تمدید یا پایان دادن به آن اتخاذ خواهند کرد.

گنجاندن پادمان‌های مناسب

مانند توافقات هسته‌ای غیرنظامی ایالات متحده با سایر کشورها، مشارکت هسته‌ای غیرنظامی ایالات متحده و عربستان شامل مقرراتی برای جلوگیری از انحراف کمک‌های ایالات متحده به‌سوی برنامه سلاح هسته‌ای خواهد بود. بسیاری از این مقررات توسط خود بخش ۱۲۳ قانون انرژی اتمی الزامی شده‌اند یا در دستورالعمل‌های گروه چندجانبه تأمین‌کنندگان هسته‌ای یافت می‌شوند. از جمله مقررات کلیدی، کشورهای فاقد سلاح هسته‌ای که با ایالات متحده همکاری می‌کنند باید: توافق‌نامه پادمان با آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) داشته باشند که تمام تأسیسات و فعالیت‌های هسته‌ای آن‌ها را پوشش دهد؛ رضایت ایالات متحده را برای بازفرآوری یا غنی‌سازی مواد تأمین‌شده توسط ایالات متحده یا برای انتقال مجدد تجهیزات یا مواد تأمین‌شده توسط ایالات متحده به کشورهای ثالث کسب کنند؛ و اقدامات امنیت فیزیکی کافی را برای مواد و تأسیسات هسته‌ای تأمین‌شده توسط ایالات متحده اعمال نمایند. علاوه‌براین، در صورتی که یک شریک همکاری، یک دستگاه هسته‌ای را منفجر کند یا توافق‌نامه پادمان آژانس را با استفاده از مواد یا تجهیزات تأمین‌شده توسط ایالات متحده نقض نماید، واشنگتن حق خواهد داشت بازگرداندن هرگونه تجهیزات یا مواد منتقل‌شده را مطالبه کند.

با توجه به نگرانی‌ها در مورد پتانسیل گسترش سلاح‌های هسته‌ای در خاورمیانه – نیازی به ذکر اظهارات عربستان در مورد هم‌ترازی با قابلیت‌های هسته‌ای ایران نیست – مطلوب خواهد بود که توافق هسته‌ای غیرنظامی ایالات متحده و عربستان شامل اقدامات تکمیلی باشد. علاوه‌بر توافق‌نامه جامع پادمان پایه آژانس، که توسط پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای الزامی است، KSA باید پروتکل الحاقی آژانس را بپذیرد؛ پروتکلی که ابزارهای نظارت و بازرسی اضافی را به آژانس مستقر در وین می‌دهد و بیش از ۱۴۰ کشور پیش‌تر آن را پذیرفته‌اند. همچنین باید از جداسازی پلوتونیوم از سوخت مصرف‌شده راکتور صرف‌نظر کند، سوخت مصرف‌شده حاوی پلوتونیوم را به خارج از کشور ارسال نماید، و موافقت کند که موجودی UF6 بیش از نیازهای تجاری یا داخلی کنونی را حفظ نکند.

موانع احتمالی داخلی در ایالات متحده

یک توافق هسته‌ای ایالات متحده و عربستان می‌تواند با موانع داخلی مواجه شود. برخی آمریکایی‌ها، مانند سناتورها و کارشناسانی که نامه‌های ذکرشده پیشین را امضا کرده‌اند، انتظار می‌رود با این توافق به‌دلیل عدم وجود انصراف دائمی عربستان از قابلیت‌های چرخه سوخت، مخالفت کنند. دیگران ممکن است با هرگونه توافق هسته‌ای با دولت عربستان به این دلیل که قصد خود را برای دستیابی به سلاح هسته‌ای در صورت دستیابی ایران به آن، آشکار کرده و درگیر نقض جدی حقوق بشر، به‌ویژه قتل جمال خاشقجی، روزنامه‌نگار سعودی، بوده است، مخالفت نمایند.

چندین عامل می‌تواند به غلبه بر چنین مخالفت‌های داخلی کمک کند. این تصور که توافق هسته‌ای برای دستیابی به عادی‌سازی روابط عربستان و اسرائیل حیاتی است – تحولی که احتمالاً از حمایت گسترده دوحزبی در ایالات متحده برخوردار خواهد بود – چشم‌انداز داخلی توافق را تقویت می‌کند. اقدامات نظارتی مؤثر، عدم مجوز برای غنی‌سازی کوتاه‌مدت اورانیوم در KSA، و استدلال قوی مبنی بر اینکه همکاری هسته‌ای باعث ایجاد شغل در آمریکا و سودمندی برای صنعت ایالات متحده خواهد شد، به‌طور مشابه شانس توافق را تقویت می‌کند.

حمایت اسرائیل، یا حداقل رضایت آن، نیز پذیرش داخلی توافق را بهبود می‌بخشد. بنا بر گزارش‌ها، نخست‌وزیر بنیامین نتانیاهو آماده است تا با توافق هسته‌ای ایالات متحده و عربستان، حتی توافقی که غنی‌سازی را پیش‌بینی می‌کند، موافقت نماید، احتمالاً به این دلیل که آن را برای تحقق عادی‌سازی، یکی از اولویت‌های اصلی خود، حیاتی می‌داند. بااین‌حال، سایر اسرائیلی‌ها، از جمله شخصیت مخالف یائیر لاپید، گفته‌اند که با توافقی که اجازه غنی‌سازی عربستان را می‌دهد، مخالفت خواهند کرد. بااین‌وجود، توافقی که عادی‌سازی را بدون پیش‌بینی تأسیسات غنی‌سازی عربستان تسهیل کند، احتمالاً در اسرائیل با استقبال روبرو خواهد شد.

رویه نسبتاً سهل‌گیرانه لازم‌الاجرا شدن برای توافقات ۱۲۳ نیز چشم‌انداز توافق را تا حد زیادی بهبود می‌بخشد. اگر، پس از یک دوره طولانی بررسی کنگره، کنگره نتواند قطعنامه مشترک عدم‌تأیید را تصویب کند – که برای لغو وتوی مورد انتظار ریاست‌جمهوری به اکثریت قاطع نیاز دارد – توافق‌نامه ۱۲۳ به‌طور خودکار لازم‌الاجرا می‌شود. این یک مانع بسیار بالا برای مخالفان جهت مسدود کردن توافق است.

توافق هسته‌ای شامل سرمایه‌گذاری عربستان در یک شرکت غنی‌سازی (یا تبدیل) ایالات متحده می‌تواند با نوع دیگری از مانع روبرو شود: نگرانی داخلی مبنی بر اینکه این سرمایه‌گذاری به یک شرکت یا کشور خارجی (و به‌ویژه کشوری مانند عربستان سعودی با شهرت لکه‌دار شده در ایالات متحده) نفوذ ناروا در حوزه‌ای با اهمیت امنیت ملی می‌دهد. این توافق می‌تواند باعث بررسی دقیق و احتمالاً مخالفت کمیسیون تنظیم مقررات هسته‌ای (NRC) یا کمیته سرمایه‌گذاری خارجی در ایالات متحده (CFIUS) شود که هر دو مسئولیت‌های قانونی برای بررسی موارد مالکیت یا کنترل خارجی کسب‌وکارهای ایالات متحده دارند.

بااین‌حال، بعید است که هرگونه بررسی انجام‌شده توسط NRC یا CFIUS منجر به تصمیم برای مسدود کردن سرمایه‌گذاری پیشنهادی عربستان شود. نهادهای سعودی و آمریکایی درگیر در معامله، و همچنین مقامات آمریکایی، از نگرانی‌های بالقوه در مورد مالکیت، کنترل یا نفوذ خارجی (به‌اختصار FOCI) به‌خوبی آگاه خواهند بود و تلاش خواهند کرد تا اطمینان حاصل کنند، اغلب با مشورت با سازمان‌های بررسی‌کننده، که میزان سرمایه‌گذاری، ساختار توافق، و نقش عربستان به سطحی نرسد که بتواند باعث تصمیم برای عدم‌اجازه معامله شود.

توافق هسته‌ای غیرنظامی توصیه‌شده در اینجا، بدون بحث‌وجدل در ایالات متحده نخواهد بود، اما بعید است مخالفت داخلی آن را از مسیر خارج کند.

مشکلات تلاش برای صدور مجوز غنی‌سازی داخلی کوتاه‌مدت KSA

در این پادشاهی، توافق شرح‌داده‌شده در بالا ممکن است برای کسانی که از غنی‌سازی داخلی زودهنگام، چه به‌دلایل تجاری و چه به‌دلیل علاقه به داشتن زیرساختی که گزینه‌ای برای پیگیری سلاح‌های هسته‌ای در آینده فراهم می‌کند، حمایت می‌کنند، کافی نباشد. اما توافقی که تأسیسات غنی‌سازی در خاک عربستان را مجاز کند، شامل محدودیت‌های بسیار بیشتر و موانع سیاسی بالقوه خواهد بود.

برای جلوگیری از انتقال فناوری غنی‌سازی – که دولت بایدن آن را خط قرمز می‌داند – نیروگاه غنی‌سازی مستقر در عربستان باید منحصراً توسط آمریکایی‌ها اداره شود. هیچ سعودی به تأسیسات دسترسی نخواهد داشت یا به‌طریق دیگری مجاز به دریافت فناوری غنی‌سازی نخواهد بود.

پادمان‌های آژانس باید سخت‌گیرانه‌تر و مداخله‌جویانه‌تر باشند، فراتر از پروتکل الحاقی، با اقدامات راستی‌آزمایی تقویت‌شده مانند آنچه در برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) که با ایران مذاکره شد، وجود داشت؛ شاید شامل نظارت بر استخراج، آسیاب و تبدیل اورانیوم و دسترسی مکرر بازرسان آژانس به تأسیسات حساس.

همچنین ممکن است ترتیبات ویژه‌ای برای رسیدگی به این نگرانی که دولت عربستان ممکن است در آینده تصمیم به ملی کردن یا تصرف فیزیکی تأسیسات غنی‌سازی بگیرد، ضروری تلقی شود. به‌عنوان مثال، پرسنل نظامی ایالات متحده می‌توانند به‌عنوان یک عامل بازدارنده در تأسیسات غنی‌سازی یا نزدیک آن مستقر شوند. همچنین گمانه‌زنی‌هایی در مورد نصب مکانیزم خاموش کردن از راه دور یا حتی استفاده از ابزارهای پنهانی برای غیرفعال کردن نیروگاه در صورت تصرف، وجود داشته است.

پیچیدگی دیگر این است که توافق هسته‌ای که ساخت کوتاه‌مدت نیروگاه غنی‌سازی در KSA را مجاز کند، بیش از توافقی که این کار را نمی‌کند، انتقاد داخلی ایالات متحده را به خود جلب خواهد کرد. چند سال پیش، گروهی دوحزبی از اعضای کنگره با ملاحظات جدی در مورد همکاری هسته‌ای ایالات متحده و عربستان، از جمله سناتورها اد مارکی (دموکرات-ماساچوست) و مارکو روبیو (جمهوری‌خواه-فلوریدا) و نمایندگان برد شرمن (دموکرات-کالیفرنیا) و تد یوهو (جمهوری‌خواه-فلوریدا)، لایحه‌ای را ارائه کردند که مستلزم آن بود که توافق‌نامه ۱۲۳ ایالات متحده و عربستان، رأی اکثریت را در هر دو مجلس کنگره کسب کند. در واشنگتنِ دوقطبی، این امر لازم‌الاجرا شدن را بسیار دشوارتر می‌کند، به‌ویژه در مقایسه با رویه عادی که اجازه می‌دهد در غیاب قطعنامه مشترک عدم‌تأیید، توافق لازم‌الاجرا شود. لایحه پیشنهادی به قانون تبدیل نشد، اما مخالفان توافق هسته‌ای اکنون موضوع بحث‌برانگیز جدیدی – تأسیسات غنی‌سازی – خواهند داشت تا به آن‌ها در احیا و جلب حمایت برای ابتکار خود جهت آسان‌تر کردن مسدودسازی توافق‌نامه ۱۲۳ کمک کند.

علاوه‌براین، فرآیند بررسی کنگره و همچنین بحث عمومی گسترده‌تر در مورد توافق‌نامه، به‌ویژه مجوز آن برای تأسیسات غنی‌سازی در KSA، بسیار بحث‌برانگیز خواهد بود، با انتقاد شدید از عربستان سعودی، و نه فقط در مورد مسئله هسته‌ای. چه توافق‌نامه از بررسی کنگره جان سالم به‌در ببرد یا نه، روابط دوجانبه ایالات متحده و KSA می‌تواند ضربه جدی بخورد.

با توجه به این ملاحظات – و همچنین عدم وجود توجیه تجاری یا انرژی هسته‌ای قانع‌کننده برای پیشبرد تأسیسات غنی‌سازی داخلی در این مرحله – به‌نظر می‌رسد ترجیح داده شود که توافق‌نامه ۱۲۳ منعقد شود که از صدور مجوز غنی‌سازی کوتاه‌مدت صرف‌نظر کرده و در عوض مسئله غنی‌سازی را به تاریخ بعد موکول کند.

زمان برای توافقات ایالات متحده-عربستان و عربستان-اسرائیل در سال ۲۰۲۴ رو به اتمام است

دولت بایدن مایل است تا اوایل تابستان در مورد شروط عربستان برای عادی‌سازی روابط اسرائیل و عربستان به توافق برسد: تضمین امنیتی ایالات متحده به پادشاهی، مسیری برای تشکیل کشور فلسطین، و توافق‌نامه هسته‌ای غیرنظامی ایالات متحده و عربستان. اما زمان رو به اتمام است و چشم‌انداز نهایی کردن توافقات و کسب هرگونه تأیید رسمی لازم برای آن‌ها (مانند تضمین امنیتی الزام‌آور ایالات متحده) با پیشرفت سال انتخابات، بدتر خواهد شد.

ادامه جنگ در غزه مانع تکمیل به‌موقع مذاکرات ایالات متحده و عربستان شده است. تصور دستیابی به توافق در مورد مسئله فلسطین درحالی‌که جنگ ادامه دارد، دشوار است. و به‌سختی زمان مناسبی برای ایالات متحده و KSA جهت رونمایی و جلب حمایت داخلی برای روابط امنیتی دوجانبه به‌طور قابل‌توجهی ارتقایافته است.

واشنگتن و ریاض (و اورشلیم) امیدوار بودند که توافقات ایالات متحده و عربستان و متعاقباً عادی‌سازی روابط عربستان و اسرائیل را به‌طور هم‌زمان به پایان برسانند. فرض بر این بود که عناصر مختلف، متقابلاً تقویت‌کننده خواهند بود – به‌عنوان مثال، عادی‌سازی باعث می‌شود همکاری هسته‌ای با KSA برای اسرائیل قابل‌قبول‌تر شود، و تضمین امنیتی ایالات متحده و همکاری هسته‌ای باعث می‌شود عادی‌سازی برای پادشاهی قابل‌قبول‌تر گردد.

بااین‌حال، با به‌تأخیر افتادن فرآیند، ممکن است در نظر گرفته شود که بخش‌هایی از بسته به‌طور مستقل هنگامی که آماده هستند، پیش بروند. نامزد منطقی، همکاری هسته‌ای غیرنظامی خواهد بود که کمتر از سایر عناصر تحت‌تأثیر جنگ در غزه قرار دارد. می‌توان استدلال منطقی کرد که توافق‌نامه ۱۲۳ مستقل ایالات متحده و عربستان در راستای خطوط مشخص‌شده در اینجا، به منافع ایالات متحده و عربستان خدمت می‌کند، حتی در غیاب عادی‌سازی روابط عربستان و اسرائیل.

اما اگر رویه عادی بررسی کنگره و لازم‌الاجرا شدن دنبال شود – که مستلزم آن است که توافق‌نامه به‌مدت ۹۰ روز جلسه مستمر در برابر کنگره قرار گیرد، که می‌تواند بسیار فراتر از ۹۰ روز تقویمی طول بکشد – تکمیل فرآیند بررسی در سال جاری دشوار خواهد بود، مگر اینکه توافق‌نامه در ماه آینده یا در همین حدود ارائه شود. و اگر در طول جلسه کنونی کنگره تکمیل نشود، توافق‌نامه باید در ژانویه ۲۰۲۵ مجدداً به کنگره بعدی ارائه شود و شمارش ۹۰ روزه جلسه مستمر دوباره آغاز می‌گردد.

در غیر این صورت، اگر دولت بخواهد روند عادی ۹۰ روزه را دور بزند و به لازم‌الاجرا شدن زودهنگام دست یابد، می‌تواند به‌دنبال رأی مثبت تأیید از کنگره باشد، اما کسب چنین رأی مثبتی از نظر سیاسی بسیار دشوارتر خواهد بود.

بااین‌حال، حتی اگر توافق‌نامه ۱۲۳ به‌زودی نهایی شود، لازم‌الاجرا شدن آن به‌عنوان یک توافق هسته‌ای مستقل بعید به‌نظر می‌رسد. دولت بایدن ممکن است تمایلی به ارائه آن به کنگره در غیاب توافق بر سر عادی‌سازی روابط عربستان و اسرائیل نداشته باشد، زیرا معتقد است که این امر می‌تواند حمایت سیاسی از همکاری هسته‌ای غیرنظامی ایالات متحده و عربستان را تقویت کند.

اگر واشنگتن، ریاض و اورشلیم نتوانند بسته توافقات را تا اوایل تابستان منعقد کنند – و نگران چشم‌انداز عدم دستیابی به نتیجه در سال جاری شوند – می‌توانند سعی کنند بیانیه یا بیانیه‌های مشترکی حاوی عناصر کلیدی آنچه تا به امروز توافق کرده‌اند، تهیه نمایند. درحالی‌که الزام‌آور نیست، چنین ترتیبات یا ترتیبات چارچوبی می‌تواند احتمال اینکه پیشرفتِ پیش‌تر حاصل‌شده، نقطه شروعی برای اتمام بسته در سال جدید باشد را افزایش دهد.

توافق سودمند متقابل که خطرات اشاعه را به حداقل می‌رساند

توافق هسته‌ای غیرنظامی ایالات متحده و عربستان در راستای خطوط مشخص‌شده در اینجا – که طیف وسیعی از فعالیت‌های همکاری را در کوتاه‌مدت مجاز می‌کند درحالی‌که مسئله غنی‌سازی داخلی در پادشاهی را به تعویق می‌اندازد – به منافع هر دو طرف خدمت می‌کند.

برای سعودی‌ها، این گام بزرگی در تنوع بخشیدن به اقتصاد و ترکیب انرژی آن‌ها و پیشبرد سایر اهداف چشم‌انداز ۲۰۳۰ خواهد بود. همکاری با ایالات متحده در ساخت راکتورهای هسته‌ای، مشارکت در فعالیت‌هایی مانند تولید و بازاریابی UF6، و کسب سهم در عملیات غنی‌سازی مستقر در ایالات متحده، گام‌های حیاتی در کمک به KSA برای ایجاد یک برنامه انرژی هسته‌ای در سطح جهانی و تبدیل شدن به یک بازیگر در زنجیره تأمین هسته‌ای جهانی خواهد بود.

به تعویق انداختن مسئله غنی‌سازی داخلی در عربستان سعودی از تصمیم تجاری زودهنگام و بالقوه پرخطر جلوگیری می‌کند و زمان لازم را برای سعودی‌ها فراهم می‌آورد تا طیفی از عوامل مؤثر بر مزایای غنی‌سازی داخلی را ارزیابی کنند، از جمله شرایط در حال تحول بازار، نرخ ساخت راکتورهای عربستان که به سوخت اورانیوم غنی‌شده نیاز دارند، و چشم‌انداز توسعه پایگاه مشتری برای صادرات اورانیوم غنی‌شده عربستان. توافق هسته‌ای توصیه‌شده در اینجا، گزینه غنی‌سازی داخلی را برای بررسی در آینده باز نگه می‌دارد.

توافق هسته‌ای ایالات متحده و عربستان همچنین پیامدهایی برای منافع عربستان فراتر از حوزه هسته‌ای غیرنظامی خواهد داشت. همراه با تضمین امنیتی جدید ایالات متحده که احتمالاً آن را همراهی خواهد کرد، مشارکت هسته‌ای غیرنظامی بلندمدت، تقویت عمده‌ای به روابط دوجانبه ایالات متحده و عربستان خواهد بخشید، با اثرات مثبت بر امنیت عربستان و ثبات منطقه‌ای.

علاوه‌براین، به تعویق انداختن مسئله غنی‌سازی داخلی از تصمیمی که می‌تواند سوءظن‌هایی را در مورد نیات عربستان ایجاد کند و انگیزه‌هایی را برای سایر کشورها جهت مشارکت در پوشش ریسک هسته‌ای با پیگیری برنامه‌های چرخه سوخت خود فراهم نماید، جلوگیری می‌کند. همچنین زمان لازم را برای رهبران سعودی فراهم می‌آورد تا پیامدهای تحولاتی مانند عادی‌سازی روابط اسرائیل و عربستان، تضمین امنیتی جدید ایالات متحده، و تکامل تهدید ایران را برای امنیت عربستان ارزیابی کنند – و در نظر بگیرند که چگونه چنین تحولاتی بر هرگونه نیازِ درک‌شده برای ایجاد زیرساخت تولید سلاح‌های هسته‌ای تأثیر می‌گذارد.

برای ایالات متحده، توافق همکاری هسته‌ای غیرنظامی دوجانبه که به شرکت‌های آمریکایی نقش اصلی را در ساخت راکتورهای عربستان می‌دهد و حمایت مالی عربستان را برای گسترش ظرفیت غنی‌سازی داخلی ایالات متحده فراهم می‌کند، تقویت بسیار مورد نیازی را به صنعت هسته‌ای ایالات متحده خواهد داد، آن را برای ایفای نقش عمده در گسترش پیش‌بینی‌شده انرژی هسته‌ای هم در داخل و هم در سطح جهان بهتر موقعیت می‌دهد، و وابستگی ایالات متحده به روسیه را کاهش می‌دهد. همراه با تضمین امنیتی ارتقایافته ایالات متحده به پادشاهی، روابط دوجانبه را تقویت می‌کند و اثر تثبیت‌کننده‌ای در منطقه خواهد داشت.

علاوه‌براین، با حفظ دخالت نزدیک ایالات متحده در برنامه‌های هسته‌ای غیرنظامی عربستان، یک توافق، بینش‌های ارزشمندی را در مورد تفکر هسته‌ای عربستان و فرصتی برای تأثیرگذاری بر انتخاب‌های هسته‌ای آینده عربستان فراهم می‌کند. این امر به تضمین اینکه برنامه هسته‌ای غیرنظامی عربستان بالاترین استانداردهای عدم اشاعه، ایمنی و امنیت را برآورده می‌کند، کمک خواهد کرد؛ تعلیقی بر فعالیت‌های حساس چرخه سوخت در پادشاهی وضع می‌کند؛ و مانع همکاری چرخه سوخت میان عربستان سعودی و سایر کشورها می‌شود.

رویکرد به توافق هسته‌ای غیرنظامی ایالات متحده و عربستان توصیه‌شده در اینجا – به‌ویژه به تعویق انداختن مسئله غنی‌سازی – کسانی را که مایلند سعودی‌ها به‌طور دائم از ظرفیت تولید سلاح‌های هسته‌ای چشم‌پوشی کنند، کاملاً راضی نخواهد کرد. همچنین کسانی را در پادشاهی که مایلند، بدون تأخیر، به خود گزینه‌ای معتبرتر برای تصمیم‌گیری در آینده جهت دستیابی به سلاح‌های هسته‌ای بدهند، کاملاً راضی نخواهد کرد. این یک مصالحه عملی است که به‌طور موقت مانع فعالیت‌های چرخه سوخت عربستان می‌شود اما گزینه‌های آینده را باز نگه می‌دارد. کنار گذاشتن مسئله دشوار غنی‌سازی برای بررسی در آینده، به عربستان سعودی و ایالات متحده اجازه می‌دهد تا به‌زودی در فعالیت‌های هسته‌ای غیرنظامی سودمند متقابل مشارکت کنند.