اندیشکده بنیاد کارنگی برای صلح بین‌المللی : «توافق آمریکا-کنگو-زامبیا در مورد باتری خودروهای الکتریکی چه چیزی را در مورد رویکرد جدید آمریکا در قبال آفریقا آشکار می‌کند» | ۳۰ مرداد ۱۴۰۲

مقدمه

در دسامبر ۲۰۲۲، طی رویدادی جانبی در جریان اجلاس سران ایالات متحده و آفریقا در واشنگتن، ایالات متحده یک تفاهم‌نامه سه‌جانبه (MOU) با جمهوری دموکراتیک کنگو (DRC) و زامبیا برای توسعه زنجیره ارزش یکپارچه جهت تولید باتری‌های خودروهای الکتریکی (EV) امضا کرد. این تفاهم‌نامه با هدف توسعه یک زنجیره ارزش کامل پیرامون باتری‌های خودروهای الکتریکی در کنگو و زامبیا – از استخراج مواد معدنی تا خط مونتاژ – منعقد شده است. این توافق همچنین اهداف دولت ایالات متحده برای تضمین زنجیره ارزش مواد معدنی استراتژیک لازم برای فناوری‌های پاک را که گذار کم‌کربن کشور را هدایت خواهند کرد، پیش می‌برد. این تفاهم‌نامه که توسط آنتونی بلینکن، وزیر امور خارجه ایالات متحده، به‌عنوان «یک ابتکار واقعاً مهم برای آینده» توصیف شد، نکات بسیاری را در مورد رویکرد جدید دولت جو بایدن در قبال قاره آفریقا آشکار می‌سازد؛ رویکردی که آن را «تقویت مشارکت‌ها برای دستیابی به اولویت‌های مشترک» توصیف می‌کند.

تفاهم‌نامه سه‌جانبه در زمانی منعقد می‌شود که روابط ایالات متحده و آفریقا در چارچوب تغییرات مهم ژئوپلیتیکی، از جمله ظهور چین به‌عنوان یک بازیگر بزرگ اقتصادی و سیاسی، در نقطه عطفی قرار دارد. این مقاله با واکاوی تفاهم‌نامه، زمینه ژئوپلیتیکی گسترده‌تر امضای آن را بررسی می‌کند، رویکرد ایالات متحده را با رویکرد چین در چنین معاملاتی مقایسه کرده و این پرسش را مطرح می‌سازد که کنگو و زامبیا چگونه می‌توانند در اجرای تفاهم‌نامه، نقش‌آفرینی مؤثری داشته باشند.

زمینه ژئوپلیتیکی تفاهم‌نامه ایالات متحده-کنگو-زامبیا

آژانس بین‌المللی انرژی تخمین می‌زند که تولیدکنندگان فناوری‌های انرژی پاک در سال ۲۰۴۰ به چهل برابر لیتیوم بیشتر، بیست‌وپنج برابر گرافیت بیشتر و حدود بیست برابر نیکل و کبالت بیشتر نسبت به سال ۲۰۲۰ نیاز خواهند داشت. به‌دلیل این کمبود جهانی مواد معدنی حیاتی، آفریقا – که حدود ۳۰ درصد از ذخایر معدنی جهان را در خود جای داده است – به صحنه رقابت قدرت‌های بزرگ تبدیل شده است. به‌طور خاص، کنگو و زامبیا از جمله تولیدکنندگان پیشرو در جهان برای برخی مواد معدنی حیاتی هستند. کنگو نزدیک به ۷۰ درصد کبالت جهان را تولید می‌کند که برای تولید باتری‌های خودروهای الکتریکی ضروری است (شکل ۱ را ببینید). در همین حال، زامبیا دومین تولیدکننده بزرگ مس در آفریقا است که در تجهیزات الکتریکی مانند سیم‌کشی و موتورها کاربرد دارد (شکل ۲ را ببینید).

شکل ۱: سهم کشورها در تولید جهانی کبالت در سال ۲۰۲۲

(توصیف شکل ۱: نمودار دایره‌ای سهم غالب جمهوری دموکراتیک کنگو در تولید جهانی کبالت را نشان می‌دهد.)

شکل ۲: تولید مس در معادن کشورهای آفریقایی در سال ۲۰۲۲ (هزار تن)

(توصیف شکل ۲: نمودار میله‌ای جمهوری دموکراتیک کنگو و زامبیا را به‌عنوان تولیدکنندگان اصلی مس در آفریقا نشان می‌دهد.)

در رقابت میان ایالات متحده، چین و کشورهای اروپایی، در میان دیگران، برای تضمین دسترسی به مواد معدنی ضروری جهت گذار به انرژی پاک، چین در ساخت زنجیره‌های تأمین کبالت، مواد معدنی خاکی کمیاب، لیتیوم و چندین فلز و ماده معدنی ضروری دیگر، بسیار پیشتاز است. چین با پالایش بخش عمده کبالت، مس، لیتیوم و نیکل جهان، حضور گسترده‌ای در زنجیره‌های تأمین مواد معدنی ایجاد کرده است. شرکت‌های چینی پس از دهه‌ها تسلط شرکت‌های چندملیتی غربی، به بازیگران اصلی در بخش معدن در کنگو و زامبیا تبدیل شده‌اند. در کنگو، شرکت چینی China Molybdenum نزدیک به ۸۰ درصد از یکی از بزرگ‌ترین معادن مس و کبالت کشور، یعنی Tenke Fungurume را کنترل می‌کند. تسلط چین در کل زنجیره ارزش مواد معدنی استراتژیک، بسیاری را در غرب نگران کرده است، به‌ویژه در ایالات متحده، جایی که دولت بایدن به‌دنبال گسترش تولید و فروش خودروهای الکتریکی تا سال ۲۰۳۰ است.

ایالات متحده در تأمین مواد معدنی حیاتی برای پاسخگویی به تقاضای داخلی جهت گذار به اقتصاد کم‌کربن، با آسیب‌پذیری‌های کلیدی مواجه است. ایالات متحده برای ۳۱ مورد از ۳۵ ماده معدنی که توسط وزارت کشور ایالات متحده به‌عنوان حیاتی تعیین شده‌اند، به واردات وابسته است (به این معنی که واردات بیش از نیمی از مصرف سالانه را تشکیل می‌دهد). شانزده مورد از آن‌ها عمدتاً در چین پالایش می‌شوند. به‌طور کلی، ایالات متحده برای بیش از نیمی از عرضه ۲۵ ماده معدنی خود به چین وابسته است، حتی با وجود اینکه برخی از این مواد معدنی به‌وفور در آفریقا یافت می‌شوند.

ایالات متحده اکنون در صدد است تا با تعهد به انجام معدنکاری مسئولانه‌تر از آنچه چین در حال حاضر انجام می‌دهد و آنچه غرب در گذشته انجام داده است، با اجتناب از وارد کردن اثرات مضر بر محیط‌زیست و جمعیت‌های محلی، به تقاضای مواد معدنی حیاتی خود رسیدگی کند. این کشور قصد دارد با تکیه بر فشار برای انرژی پاک، به تحول اقتصادهای آفریقایی کمک کند. دوره ۲۰۲۳ کنفرانس سالانه Mining Indaba، بزرگ‌ترین کنفرانس معدن آفریقا، در کیپ‌تاون، آفریقای جنوبی، بزرگ‌ترین و بلندپایه‌ترین هیئت آمریکایی را که تاکنون حضور داشته، به خود جلب کرد؛ هیئتی شامل مقامات کاخ سفید و وزارتخانه‌های بازرگانی، انرژی و امور خارجه. اندازه و سطح این هیئت، نشان‌دهنده آگاهی در دولت ایالات متحده از اهمیت تضمین دسترسی به مواد معدنی حیاتی آفریقا بود.

به‌طور گسترده‌تر، تفاهم‌نامه ایالات متحده-کنگو-زامبیا برای تقویت همکاری‌های موجود میان کنگو و زامبیا جهت توسعه زنجیره ارزش یکپارچه فرامرزی برای تولید باتری‌های خودروهای الکتریکی امضا شد. این تفاهم‌نامه با استراتژی مواد معدنی سبز آفریقا که توسط بانک توسعه آفریقا ارائه شده است، همسو می‌باشد و اولویت‌های آن شامل ایجاد زنجیره‌های ارزش باتری و خودروهای الکتریکی، با شروع از وسایل نقلیه دو و سه‌چرخ و اتوبوس‌های شهری است.

با این تفاهم‌نامه، ایالات متحده همچنین قصد دارد به رفع نیازهای اقتصادی و صنعتی کنگو و زامبیا کمک کند. بااین‌حال، تفاهم‌نامه یک ابزار گام نخست و ابزار سیگنال‌دهی سیاسی محسوب می‌شود. اجرای موفقیت‌آمیز آن به الزامات خاص و ورودی اطلاعات از هر سه کشور بستگی خواهد داشت.

واکاوی تفاهم‌نامه ایالات متحده-کنگو-زامبیا

در واکاوی این تفاهم‌نامه، سه موضوع اصلی پدیدار می‌شود که تغییرات گسترده‌تر در روابط ایالات متحده با کشورهای آفریقایی و همچنین نحوه مقایسه رویکرد ایالات متحده با رویکرد چین در چنین روابطی را نشان می‌دهد.

اجلاس سران ایالات متحده و آفریقا به‌عنوان پلتفرم معامله

امضای عمومی تفاهم‌نامه، همراه با سایر معاملات تجاری و سرمایه‌گذاری، در اجلاس ایالات متحده و آفریقا در دسامبر ۲۰۲۲، بخشی از استراتژی دولت ایالات متحده برای ملموس‌تر کردن روابط خود با این قاره و همسو کردن آن با اهداف آفریقا جهت دستیابی به نتایج بهتر از این معاملات، در راستای اولویت‌های ملی دولت‌هایشان است. این امضا در زمانی بسیار متفاوت نسبت به دهه‌های گذشته رخ داد؛ زمانی که کنگو کمتر معتبر تلقی می‌شد و مواد معدنی باتری، حیاتی یا استراتژیک محسوب نمی‌شدند. در محیط ژئوپلیتیکی امروز، که در آن چین در ایجاد زنجیره‌های تأمین مواد معدنی حیاتی در آفریقا پیشتاز شده است، ایالات متحده قصد دارد هم به چین برسد و هم با آن مقابله کند.

به‌نظر می‌رسد این امضای عمومی تفاهم‌نامه از رویه چین، به‌ویژه از توافقات چین در مورد تأمین مالی و ساخت پروژه‌های زیربنایی سخت در آفریقا، اقتباس شده است. به‌عنوان مثال، در سال ۲۰۱۸، چین در اجلاس ابتکار کمربند و جاده، تفاهم‌نامه‌هایی با ۳۷ کشور آفریقایی و اتحادیه آفریقا امضا کرد که نشان می‌دهد تلاش‌ها برای تقویت همکاری از طریق اجلاس‌ها بسیار فراتر می‌رود.

تفاهم‌نامه‌ها به‌عنوان گام نخست

تفاهم‌نامه‌ها هم ابزارهای حقوقی نرم (soft-law) و هم ابزارهای قدرت نرم (soft-power) هستند که در را برای مذاکرات و قراردادهای آتی میان نهادهای خارجی باز می‌کنند. بیشتر تفاهم‌نامه‌ها کمتر از ده صفحه، و گاهی اوقات فقط یک یا دو صفحه هستند. (تفاهم‌نامه سه‌جانبه در این مورد پنج صفحه است.) بنابراین، امضای تفاهم‌نامه منطقی است زیرا امکان شروع بررسی‌های لازم (due diligence) و تأمین مالی را بدون صرف منابع در رویه‌های حقوقی و حسابداری که یک توافق‌نامه کامل نیاز دارد، فراهم می‌کند؛ هزینه‌های معامله پایین‌تر است. ازاین‌رو، تفاهم‌نامه‌ها به‌عنوان ابزارهای گام نخست برای مرحله پیش‌مذاکره قراردادهای زیربنایی و معدنی استفاده می‌شوند و می‌توانند به‌عنوان چارچوب و مبنایی برای مذاکرات بیشتر عمل کنند.

تفاهم‌نامه ایالات متحده-کنگو-زامبیا تاکنون بیان ساده‌ای از علاقه سه کشور به همکاری با یکدیگر است. امضای آن، اجرای آن را تضمین نمی‌کند؛ اجرایی که به عوامل بسیاری بستگی دارد که دولت ایالات متحده به‌تنهایی نمی‌تواند به‌طور کامل کنترل یا پیش‌بینی کند. این یک توافق‌نامه غیرالزام‌آور است که انعطاف‌پذیری را ارائه می‌دهد و از انعطاف‌ناپذیری یک قرارداد الزام‌آور قانونی اجتناب می‌کند. علاوه‌براین، می‌توان آن را لغو کرد.

در سطح دوجانبه، هم ایالات متحده و هم چین چندین تفاهم‌نامه با کنگو امضا کرده‌اند. دولت ایالات متحده در دهه گذشته سه تفاهم‌نامه در مورد پروژه‌های معدنی با وزارت معادن و وزارت کار، اشتغال و تأمین اجتماعی این کشور امضا کرده است. یکی از تفاهم‌نامه‌هایی که چین امضا کرد، مربوط به پروژه بزرگ معامله معدنی سیکوماینز (Sicomines) بود که شامل دو ضمیمه مرتبط با بخش‌های زیربنایی و معدنی معامله در سال ۲۰۰۷ می‌شد. درحالی‌که آن تفاهم‌نامه تعهدات مالی را مشخص نمی‌کرد، جزئیات بیشتری در مورد مذاکرات ارائه داد و منجر به یک توافق‌نامه همکاری شد – مرحله نهایی یک تفاهم‌نامه که به قراردادهای رسمی دقیق امضاشده توسط هر دو کشور می‌انجامد.

یک ابزار سیگنال‌دهی سیاسی

در این مرحله، ارزش ارائه‌شده توسط تفاهم‌نامه ایالات متحده-کنگو-زامبیا بیشتر سیاسی به‌نظر می‌رسد تا عملیاتی، و می‌توان آن را فشاری بر دولت ایالات متحده برای داشتن دستاوردهای قابل‌ارائه پس از پایان اجلاس ایالات متحده و آفریقا در نظر گرفت.

درحالی‌که تفاهم‌نامه‌های دوجانبه گذشته ایالات متحده و کنگو توسط وزارتخانه‌های تخصصی امضا شده و بنابراین مشخص‌تر و کمتر عمومی بودند، تفاهم‌نامه ایالات متحده-کنگو-زامبیا مبهم باقی می‌ماند. این سند به تعهدات مشخص یا برنامه اقدام اشاره نمی‌کند، همان‌طور که تفاهم‌نامه‌های دوجانبه معمولاً انجام می‌دهند. نه ورودی و انتقال فناوری و نه تعهدات مالی ایالات متحده را مشخص نمی‌کند و بیان می‌دارد که «تمام فعالیت‌های دنبال‌شده تحت این تفاهم‌نامه منوط به در دسترس بودن بودجه است.» این تفاهم‌نامه تصریح می‌کند که قصد الزام‌آور بودن قانونی را ندارد و تعهدی را ایجاد نمی‌کند.

این تفاهم‌نامه ابزاری برای قرار دادن ایالات متحده به‌عنوان رقیبی نه تنها برای چین، بلکه برای کشورهای اروپایی است که در حال جلب نظر کنگو و سایر کشورهای آفریقایی برای تضمین مواد معدنی حیاتی هستند. سبک کلی لفاظی مورد استفاده در این مرحله نیز ابزاری برای سیگنال دادن به حوزه‌های انتخاباتی مربوطه در ایالات متحده، کنگو و زامبیا است مبنی بر اینکه سه دولت در حال انجام کارهای مهمی هستند.

رویکرد فراگیرتر ایالات متحده

آنچه در مورد تفاهم‌نامه ایالات متحده-کنگو-زامبیا متمایز است، این است که نخستین باری است که یک توافق‌نامه دوجانبه موجود میان دو کشور آفریقایی به یک ابتکار سه‌جانبه با حضور سه طرف تبدیل می‌شود. برخلاف رویکرد چین که عمدتاً حول معاملات دوجانبه در بخش‌های زیربنایی و معدنی متمرکز است، این تفاهم‌نامه شامل سه طرف است و از یک توافق‌نامه دوجانبه تکامل یافته است.

چین بیشتر از تفاهم‌نامه‌های دولت‌به‌دولت استفاده می‌کند و کمتر از تفاهم‌نامه‌های دولت-بخش خصوصی. نهادهای رسمی چین همچنین در سطوح مختلف دولت چین (مانند سطح مرکزی یا استانی) تفاهم‌نامه صادر می‌کنند، درحالی‌که ایالات متحده معمولاً هم دولت و هم بخش خصوصی را درگیر می‌نماید. بااین‌حال، در تفاهم‌نامه سه‌جانبه، چندین پرسش باز باقی می‌ماند، از جمله اینکه آیا شرکت‌های آمریکایی – که به ریسک‌گریزی عمیق خود در آفریقا شهره هستند – مایل به سرمایه‌گذاری در این ابتکار هستند و آیا بودجه‌ای برای آن در دسترس است.

نقش کنگو و زامبیا در اجرای تفاهم‌نامه

تفاهم‌نامه ایالات متحده-کنگو-زامبیا با هدف متمرکز کردن تولید باتری‌های خودروهای الکتریکی در کنگو و زامبیا انجام می‌شود، علی‌رغم روند کنونی که استخراج مواد معدنی در آفریقا صورت می‌گیرد اما پالایش در جای دیگری انجام می‌شود. مذاکرات بعدی و اجرای تفاهم‌نامه تا حد زیادی تحت‌تأثیر میزانی خواهد بود که دو کشور آفریقایی بتوانند نقش‌آفرینی بیشتری از خود نشان دهند. به‌نظر می‌رسد دولت‌های این کشورها از این محیط ژئوپلیتیکی جدید آگاه‌تر هستند، و بازنگری و مذاکره مجدد جاری در مورد معاملات معدنی کبالت و مس میان چین و کنگو نشان داده است که چگونه دولت کنگو می‌تواند نقش‌آفرینی خود را افزایش دهد و نقش بزرگ‌تری در مذاکره برای دستیابی به معاملات معدنی بهتر ایفا کند. بااین‌حال، با نزدیک شدن به انتخابات ریاست‌جمهوری (در دسامبر ۲۰۲۳ در کنگو)، اجتناب از دخالت سیاسی و تضاد منافع در فرآیند مذاکره که ممکن است مانع پیشرفت معاملات شود، بسیار حیاتی خواهد بود.

اینکه آیا کنگو و زامبیا می‌توانند ظرفیت‌های فنی خود را افزایش دهند، قدرت آن‌ها را در فرآیند مذاکره تعیین می‌کند و بر میزان تأثیرگذاری آن‌ها بر اجرای تفاهم‌نامه شکل می‌دهد. ارتقای قابلیت‌های فنی را می‌توان با گردهم آوردن تخصص مناسب، هم از درون کابینه‌های مربوطه و وزارتخانه‌های مرتبط و هم از طریق تخصص خارجی، جهت انجام تحلیل‌های هزینه-فایده معنادار برای تعیین ارزش مواد معدنی و درآمدهای بالقوه و همچنین شناسایی بهترین فرصت‌های سرمایه‌گذاری، انجام داد.

اجرای تفاهم‌نامه همچنین تحت‌تأثیر نحوه مدیریت رقابت قدرت‌های بزرگ میان ایالات متحده و چین، و تا حدی اروپا، توسط دولت‌های کنگو و زامبیا قرار خواهد گرفت؛ درحالی‌که منافع اقتصادی و اجتماعی جمعیت خود را در بلندمدت اولویت‌بندی می‌کنند.

نتیجه‌گیری

تفاهم‌نامه‌ها به‌طور برجسته‌ای در تعامل آفریقا و چین نقش دارند و معمولاً توسط هر دو طرف بر توافقات رسمی، که ایالات متحده و کشورهای اروپایی بیشتر به آن‌ها تکیه می‌کنند، ترجیح داده می‌شوند. چه دوجانبه و چه سه‌جانبه، تفاهم‌نامه‌ها چارچوبی را فراهم می‌کنند که می‌توان بر اساس آن بنا نهاد. این امر هم برای نسخه‌های آمریکایی و هم چینی صادق است.

برای مؤثر بودن تفاهم‌نامه ایالات متحده-کنگو-زامبیا، ابتکارات سیاستی بعدی و مذاکره در مورد توافق‌نامه باید شامل اقدامات مشخص، معیارهای واضح و ایجاد یک مکانیسم نظارتی باشد تا اطمینان حاصل شود که اهداف به‌طور موفقیت‌آمیز اجرا می‌شوند و از سطح سیگنال‌دهی سیاسی فراتر می‌روند.