نشریه فارن پالیسی: عصر طلایی چندجانبه‌گرایی به پایان رسیده است | ۲۱ شهریور ۱۴۰۴

چندجانبه‌گرایی اهمیت دارد. با جهانی شدن روزافزون مسائل، همکاری بین‌المللی یک ضرورت انکارناپذیر است. با این وجود، نظام چندجانبه‌ای که در پایان جنگ جهانی دوم با تأسیس سازمان ملل و دیگر نهادها شکل گرفت، اکنون در برابر چشمان ما در حال فروپاشی است. این امر نیازمند یک بحث جدی در مورد چرایی این فروپاشی، امکان نجات آن و جایگزین احتمالی آن است.

مکتب رئالیسم در روابط بین‌الملل معتقد است که همه نهادها تابعی از ساختار قدرت بین‌المللی هستند. تغییرات بنیادین در این ساختار، پایه و اساس نهادها را از بین می‌برد. از این پس، رئالیسم به ما توصیه می‌کند که باید خود را با اشکال شکننده‌تر و ناکامل‌تر همکاری فرامرزی وفق دهیم.

البته چندجانبه‌گرایی در ابتدایی‌ترین شکل خود – یعنی هماهنگی سیاست‌ها توسط سه یا چند کشور – نمرده است. همکاری کوتاه‌مدت بین گروه‌هایی از کشورها سابقه‌ای طولانی دارد و ادامه خواهد یافت. با این حال، شکل‌گیری رژیم‌های چندجانبه پیچیده با قوانین پایدار که توسط طیف گسترده‌ای از دولت‌ها برای تنظیم رفتار و محدود کردن فعالیت‌های دولتی به کار گرفته می‌شود، پدیده‌ای بسیار نادر است. در واقع، نظام و نهادهای چندجانبه‌ای که در اواخر دهه ۱۹۴۰ ظهور کردند، در تاریخ بشر بی‌نظیر هستند و این همان نظامی است که اکنون در حال فروپاشی است.

نشانه‌های زوال

شاخص چندجانبه‌گرایی که توسط موسسه صلح بین‌المللی تدوین شده، نشان می‌دهد که تعداد کشورها و سازمان‌های غیردولتی که به نظام چندجانبه می‌پیوندند، همچنان در حال رشد است. اما همین شاخص همچنین نشان می‌دهد که عملکرد کل این نظام – از نظر توانایی نهادهای چندجانبه در اجرای سیاست‌ها در میان اعضای خود – در دهه گذشته رو به وخامت گذاشته است. این امر به ویژه در مسائلی مانند صلح و امنیت، حقوق بشر و سیاست آب و هوا مشهود است.

حتی آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل، نیز اذعان کرده است که مردم در حال از دست دادن ایمان خود به چندجانبه‌گرایی هستند. هیچ چیز بهتر از سیاست تعرفه‌ای دولت ترامپ، این زوال را به تصویر نمی‌کشد: سیاستی که بر اساس یکجانبه‌گرایی تکانشی و معامله‌گری دوجانبه استوار است و سازمان تجارت جهانی (WTO) را که از قبل نیمه‌جان بود، به پوسته‌ای توخالی و بی‌معنی تبدیل کرده است.

من به عنوان یک دیپلمات سابق که نماینده نروژ، کشوری نسبتاً کوچک، بودم، از نزدیک اهمیت یک نظام چندجانبه کارآمد را برای مدیریت امور بین‌المللی به شیوه‌ای منصفانه و پایدار درک می‌کنم. اما به عنوان یک دانشگاهی که جهان‌بینی‌ام کاملاً در رئالیسم ریشه دارد، همچنین متقاعد شده‌ام که نظام چندجانبه بدون حمایت قدرت‌های بزرگ نمی‌تواند خود را حفظ کند. در حالی که مکتب لیبرالیسم در روابط بین‌الملل ادعا می‌کند که نهادها عاملیت قابل توجهی از خود دارند، رئالیسم معتقد است که نظام چندجانبه، تا حد زیادی منعکس‌کننده توازن قدرت در نظام بین‌المللی در هر زمان معین است.

در واقع، لحظه تک‌قطبی ایالات متحده – دو دهه پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱ – به احتمال زیاد اوج چندجانبه‌گرایی را رقم زد. واشنگتن همیشه یک نگهبان کامل برای این نظام نبود؛ اما در این دوره یک تسهیل‌کننده بی‌سابقه برای همکاری چندجانبه بود، زمانی که حمایت گسترده جهانی و داخلی در ایالات متحده برای نظام چندجانبه وجود داشت.

سه عامل کلیدی برای عصر طلایی

به طور مشخص، سه عامل اصلی در این عصر طلایی چندجانبه‌گرایی نقش داشتند.

اول و مهمتر از همه، ایالات متحده به اندازه‌ای قدرتمند بود که می‌توانست بر اساس منافع مطلق برای کل نظام جهانی فکر کند. ممکن است متناقض به نظر برسد که تک‌قطبی، و نه چندقطبی، بهترین حامی همکاری چندجانبه است. با این حال، در زمینه آنارشی بین‌المللی، حضور دو یا چند قدرت بزرگ به این معناست که هر یک نگران است که دیگری از همکاری منافع نسبی بیشتری کسب کند. هر قدرت بزرگ، وابستگی متقابل با دیگر قدرت‌های بزرگ را به عنوان یک منبع بالقوه آسیب‌پذیری می‌بیند.

از آنجا که قدرت‌های بزرگ سیاست‌گذاری را برای افزایش موقعیت قدرت خود نسبت به دیگران به کار می‌گیرند، انگیزه‌های آنها برای همکاری در نظام‌های تک‌قطبی، دوقطبی و چندقطبی به طور قابل توجهی متفاوت است. انتظار می‌رود سطح همکاری در یک ساختار قدرت دوقطبی، که در آن دو قدرت بزرگ به دنبال به حداقل رساندن وابستگی متقابل خود هستند، در پایین‌ترین سطح خود باشد. این منجر به یک نظام قطبی شده مانند رقابت ایالات متحده و شوروی در طول جنگ سرد می‌شود. ساختارهای قدرت چندقطبی ممکن است کمتر قطبی باشند، اما برای همکاری حتی نامساعدتر هستند، زیرا خطر تغییر اتحادها انگیزه برای تجارت آزاد را کاهش می‌دهد.

کنت والتز، پدر رئالیسم ساختاری، مشاهده مهمی داشت: او ادعا کرد در حالت افراطی، زمانی که یک کشور احساس امنیت زیادی می‌کند، ممکن است جستجوی منافع مطلق بر منافع نسبی غلبه کند. نظام تک‌قطبی چنین موردی بود؛ ایالات متحده به اندازه‌ای امن بود که کالاهای عمومی را برای تقریباً همه کشورها فراهم کند. بیش از همه، واشنگتن سخت تلاش کرد تا چین را در سازمان تجارت جهانی و دیگر رژیم‌های چندجانبه ادغام کند و مزایای بلندمدت راه‌حل‌های چندجانبه را به اجبار آشکار ترجیح داد.

عامل دوم، ماهیت ایالات متحده به عنوان یک «لویاتان لیبرال» بود. یک قدرت بزرگ مسلط اگر یک دیکتاتوری با هدف فتح بود، نظام چندجانبه را تضعیف می‌کرد، اما ایالات متحده قهرمان دموکراسی، اقتصاد بازار و تجارت آزاد بود. ترویج دموکراسی و ارزش‌های لیبرال توسط واشنگتن همیشه مورد استقبال نبود و اغلب گزینشی بود، اما هر جایگزین دیگری مانند یک لویاتان انزواگرا یا استبدادی، ممکن بود بار سنگین‌تری بر همکاری بین‌المللی باشد.

سوم، منشأ ساختار قدرت تک‌قطبی ایالات متحده به اعتقاد به راه‌حل‌های چندجانبه کمک کرد. در طول جنگ سرد، کاملاً مشهود بود که بلوک غرب به رهبری آمریکا که حول نهادهای چندجانبه ساخته شده بود، رشد اقتصادی و استانداردهای زندگی بالاتری را نسبت به بلوک شوروی فراهم می‌کرد. بنابراین، هنگامی که ایالات متحده در رقابت جنگ سرد پیروز شد، حمایت داخلی و بین‌المللی برای ادغام کشورهای بیشتر در این نظام موفق وجود داشت.

تغییر ساختار قدرت و افول چندجانبه‌گرایی

وضعیت کنونی از هر سه جهت بسیار متفاوت است. اساسی‌تر از همه، ساختار قدرت بین‌المللی تغییر کرده است. جایگزینی تک‌قطبی ایالات متحده با یک نظام دوقطبی ایالات متحده و چین، هم واشنگتن و هم پکن را وادار کرده است که توجه بیشتری به منافع نسبی داشته باشند – به ضرر همکاری چندجانبه. یک پیامد مهم، تغییر واشنگتن از تعامل اقتصادی با چین به سیاست تعرفه‌ها و کاهش ریسک است. دیگری، چشم‌انداز ژئوپولیتیکی در حال تغییر است. در حالی که روسیه در اوکراین جنگ به راه می‌اندازد، ایالات متحده به نظر می‌رسد نمی‌تواند تصمیم بگیرد که از کدام طرف حمایت کند و در مورد تعهدات امنیتی ناتو عدم قطعیت ایجاد کرده است.

سرانجام، تغییر از تک‌قطبی به دوقطبی منجر به یک ذهنیت کمتر مطلوب شده است. دولت ترامپ معتقد است که نظام چندجانبه علیه ایالات متحده کار می‌کند، اما خصومت او تنها بخشی از یک موج گسترده‌تر در کشورهای غربی است. برگزیت و محبوبیت فزاینده احزاب ملی‌گرا در اروپا نمونه‌های دیگر این روند هستند. روایتی در حال شکل‌گیری است که جهانی‌شدن مقصر مشکلات اقتصادی است. همچنین، چین، علیرغم اینکه بزرگترین برنده جهانی‌شدن بود، همچنان دیدگاه منفی نسبت به جنبه‌های کلیدی نظام چندجانبه، از جمله رژیم حقوق بشر، دارد. علاوه بر این، ناسیونالیسم در ایالات متحده، اروپا، چین، هند و روسیه در حال افزایش است.

آینده‌ای برای یک نظام ناقص

فروپاشی کنونی نظام چندجانبه نباید تعجب‌آور باشد. برای سال‌ها، دانشگاهیان در مورد اینکه نظم جهانی پساآمریکایی چگونه خواهد بود، بحث کرده‌اند. جان ایکنبری، یک دهه پیش هشدار داد که لحظه چندجانبه‌گرایی در حال پایان است. امروز، شرایط برای یک نظام چندجانبه قوی حتی بدتر است.

ایده‌هایی برای بهبود نظام چندجانبه وجود دارد، اما آنها عمدتاً شامل مشارکت بیشتر بازیگران غیردولتی و صدای قوی‌تر برای جنوب جهانی هستند. طبیعی است که قدرت‌هایی مانند هند و برزیل خواهان نقش بیشتری باشند؛ با این حال، نظام بین‌المللی دولت‌ها مانند یک دموکراسی داخلی عمل نمی‌کند. توزیع چندقطبی قدرت، نویدبخش یک جهان چندجانبه‌تر نیست. گسترش تعداد کشورها در شورای امنیت سازمان ملل ممکن است مشروعیت آن را افزایش دهد اما لزوماً نفوذ آن را نه.

دو نکته نهایی در مورد مسیر پیش رو: اول، زمان آن رسیده است که بفهمیم عصر طلایی چندجانبه‌گرایی به طور جبران‌ناپذیری به پایان رسیده است. نه چین و نه ایالات متحده علاقه‌ای به نجات بیش از بخش‌هایی که برای خودشان کار می‌کند، ندارند. نه اروپای دوستدار چندجانبه‌گرایی، نه آمریکای پسا ترامپ و نه جهانی چندقطبی با صدای بیشتر برای جنوب جهانی، قادر به احیای آن نخواهند بود.

دوم، یک نظام چندجانبه ناقص و ناکافی هنوز هم ارزش جنگیدن را دارد – صرفاً به این دلیل که جایگزین آن حتی بدتر است. اما نظام چندجانبه آینده احتمالاً یک نظام پراکنده‌تر خواهد بود، جایی که گروه‌های کوچکی از کشورهای همفکر – به اصطلاح «مینی‌لاترال‌ها» – برای حل مشکلات خاص به هم می‌پیوندند. این گروه‌ها گاهی اوقات توسط ارزش‌های مشترک هدایت می‌شوند اما اغلب توسط چالش‌های مشترک – که قطعاً امروز در جهان کمبودی از آنها وجود ندارد.