نشریه فارن افرز : “پس از جنگ تجاری: بازسازی قوانین از ویرانه‌های نظام مبتنی بر قوانین” | ۲۰ مرداد ۱۴۰۴

نظام تجارت جهانی آنطور که ما می‌شناختیم، مرده است. سازمان تجارت جهانی عملاً از کار افتاده است، زیرا در مذاکره، نظارت یا اجرای تعهدات اعضا شکست خورده است. اصول اساسی مانند وضعیت «دولت کامله‌الوداد» (MFN)، که اعضای WTO را ملزم به رفتار برابر با یکدیگر می‌کند مگر اینکه توافقنامه‌های تجارت آزاد مذاکره کرده باشند، در حال کنار گذاشته شدن است زیرا واشنگتن تعرفه‌هایی از ده تا بیش از ۵۰ درصد را بر ده‌ها کشور تهدید یا اعمال می‌کند. هم استراتژی تجاری «اول آمریکا» و هم استراتژی‌های مشابه چین مانند «گردش دوگانه» و «ساخت چین ۲۰۲۵»، نشان‌دهنده بی‌توجهی آشکار به هرگونه semblance از یک نظام مبتنی بر قوانین و ترجیح آشکار برای یک نظام مبتنی بر قدرت به جای آن است. حتی اگر بخش‌هایی از نظم قدیمی موفق به بقا شوند، آسیب وارد شده است: بازگشتی وجود ندارد.

بسیاری پایان یک دوره را جشن خواهند گرفت. در واقع، اگرچه استفاده تهاجمی دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور آمریکا، از تعرفه‌ها و بی‌توجهی به توافقات گذشته، میخ‌های نهایی را بر تابوت کوبیده است، اما رویگردانی از تجارت جهانی در چند سال گذشته توسط هر دو دموکرات و جمهوری‌خواه در واشنگتن پذیرفته شده است. اما قبل از اینکه منتقدان از مرگ نظام تجاری مبتنی بر قوانین خوشحال شوند، باید هزینه‌ها و بده‌بستان‌هایی را که با برچیده شدن آن همراه است، در نظر بگیرند – و با دقت در مورد عناصری که باید بازسازی شوند، حتی به اشکال تغییر یافته، برای جلوگیری از نتایج به مراتب بدتر برای ایالات متحده و اقتصاد جهانی فکر کنند.

اگر واشنگتن به مسیر کنونی خود – که با یکجانبه‌گرایی، معامله‌گرایی و مرکانتیلیسم تعریف می‌شود – ادامه دهد، عواقب آن وخیم خواهد بود، به ویژه با ادامه مسیر آسیب‌رسان پکن از ظرفیت اضافی یارانه‌ای، سیاست‌های صادراتی غارتگرانه و اجبار اقتصادی. خطر اینکه ایالات متحده و چین بر اساس قوانین خودشان بازی کنند و قدرت تنها محدودیت واقعی باشد، سرایت است: اگر دو اقتصاد بزرگ جهان خارج از نظام مبتنی بر قوانین عمل کنند، کشورهای دیگر به طور فزاینده‌ای همین کار را خواهند کرد و منجر به افزایش عدم قطعیت، کاهش بهره‌وری و رشد کلی پایین‌تر خواهد شد.

با این حال، چسبیدن به نظام قدیمی و آرزوی بازگشت آن، وهم‌آلود و بی‌فایده خواهد بود. نوستالژی یک استراتژی نیست؛ امید نیز همینطور. نگاه فراتر از ساختارهای موجود به معنای پذیرش صرف یک وضعیت طبیعی هابزی نیست. چالش، ایجاد یک نظام از قوانین خارج از نظام مبتنی بر قوانین قدیمی است.

این مستلزم شروعی دوباره است. بهترین گزینه برای پیشروی، ایجاد یک نظام متشکل از ائتلاف‌های همفکر است که با هم شبکه‌ای از روابط چندجانبه باز را تشکیل می‌دهند – کوچکتر و انعطاف‌پذیرتر از نظام تجارت چندجانبه. برخی ائتلاف‌ها مکانیسم‌هایی برای یکپارچگی و آزادسازی تجاری خواهند بود. برخی دیگر ممکن است برای تأمین امنیت زنجیره‌های تأمین یا حتی برای محدود کردن تجارت در خدمت امنیت ملی عمل کنند. برخی کشورها عضو چندین ائتلاف با اهداف متنوع خواهند بود و ائتلاف‌ها احتمالاً عضویت‌های همپوشان و هندسه متغیری خواهند داشت. از دیدگاه صرفاً اقتصادی، این نظام ناکامل و کمتر کارآمد از نظام تجارت جهانی خواهد بود. اما ممکن است پایدارترین نتیجه سیاسی باشد که می‌تواند – به طور حیاتی – از خارج شدن یکجانبه‌گرایی از کنترل جلوگیری کند. به طور خلاصه، این امکان را فراهم می‌کند که یک اقتصاد جهانی توسط قوانین شکل بگیرد، حتی بدون یک نظام مبتنی بر قوانین جهانی.

حاضر در زمان ویرانی

نظام تجارت جهانی به عنوان بخشی از ساختار اقتصادی چندجانبه‌ای که ایالات متحده از زمان جنگ جهانی دوم تا اوایل این قرن در ساخت آن پیشگام بود، توسعه یافت. همراه با نهادهایی مانند صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی، واشنگتن ابتدا موافقت‌نامه عمومی تعرفه و تجارت – GATT، که مجموعه‌ای از قوانین مانند MFN را وضع کرد و فرآیندی را ایجاد کرد که توسط آن کشورها تعهدات باز کردن بازار را مذاکره می‌کردند – و سپس، در سال ۱۹۹۵، WTO را تأسیس کرد. توافقنامه دور اروگوئه در سال ۱۹۹۴، که WTO را تأسیس کرد، طیف وسیعی از رشته‌های تجاری جدید و یک رویه حل و فصل اختلافات الزام‌آور را معرفی کرد و گام بزرگی در جهت تقویت نظام چندجانبه مبتنی بر قوانین برداشت. در زمان تأسیس، WTO ۷۶ کشور عضو داشت؛ امروز، بیش از ۱۶۰ عضو دارد که ۹۸ درصد از تجارت جهانی را به خود اختصاص می‌دهają.

در پی جنگ سرد، سیاست‌گذاران ایالات متحده امیدوار بودند که نظام تجاری مبتنی بر قوانینی که در دهه‌های گذشته در بخش عمده‌ای از جهان غیرکمونیستی شکل گرفته بود، گسترش یافته و دشمنان سابق ایالات متحده مانند روسیه و بازارهای نوظهور مانند چین را در بر گیرد. این قوانین ثبات را افزایش می‌دهند، باز بودن و یکپارچگی را ترویج می‌کنند و حل و فصل مسالمت‌آمیز اختلافات اقتصادی را به نفع اقتصادی و استراتژیک ایالات متحده تسهیل می‌کنند. با این حال، حتی قبل از اینکه این سیستم به طور کامل برقرار شود، مخالفت با آن ظهور کرد، که از اوایل دهه ۱۹۹۰ با بحث شدید بر سر توافقنامه تجارت آزاد آمریکای شمالی (NAFTA) آغاز شد. اولین نشست وزرای WTO که در ایالات متحده، در سیاتل در سال ۱۹۹۹، برگزار شد، با اعتراضات گسترده و خبرساز روبرو شد.

سیاست تجاری در بحث‌های اقتصادی دهه‌های اخیر هم اعتبار و هم سرزنش بیشتری از آنچه شایسته آن است، دریافت کرده است. منتقدان این سیستم تمایل دارند اثرات جهانی‌شدن را با اثرات سیاست تجاری اشتباه بگیرند. خود جهانی‌شدن کمتر به توافقات تجاری و بیشتر به فناوری – به ویژه اختراع کانتینر حمل و نقل و گسترش پهنای باند – مربوط می‌شد. از دهه ۱۹۶۰ به بعد، کانتینری شدن به طور چشمگیری هزینه حمل و نقل کالاها از طریق دریا و خشکی را کاهش داد و بهبودهایی در کارایی حمل و نقل هوایی نیز وجود داشت. یک مقاله کاری دفتر ملی تحقیقات اقتصادی در سال ۲۰۲۳ توسط شارات گاناپاتی و ووان فونگ وونگ نشان داد که از سال ۱۹۷۰ تا ۲۰۱۴، هزینه حمل و نقل کالاها بر اساس وزن بین ۳۳ تا ۳۹ درصد و هزینه حمل و نقل کالاها بر اساس ارزش بین ۴۸ تا ۶۲ درصد کاهش یافته است. همه اینها توسعه زنجیره‌های تأمین جهانی برای کالاها را به طور فزاینده‌ای جذاب کرد. همین امر برای تجارت خدمات با گسترش کامپیوترها و دسترسی به اینترنت نیز صادق بود. اتصال یکپارچه به این معنا بود که همه چیز از پردازش مشتری و پشتیبانی گرفته تا کدنویسی و تحلیل داده‌ها را می‌توان تقریباً در هر نقطه از کره زمین انجام داد.

کاهش اشتغال در بخش تولید ایالات متحده – یکی از آسیب‌های اصلی در ایالات متحده که به تجارت نسبت داده می‌شود – نیز عمدتاً از تغییرات فناورانه ناشی می‌شد. محققان در دانشگاه بال استیت محاسبه کرده‌اند که «تقریباً ۸۸ درصد از از دست دادن مشاغل در بخش تولید [بین سال‌های ۲۰۰۰ و ۲۰۱۰] را می‌توان به رشد بهره‌وری نسبت داد و تغییرات بلندمدت در اشتغال تولیدی عمدتاً به بهره‌وری کارخانه‌های آمریکایی مرتبط است.» آنها دریافتند که تجارت تنها ۱۳.۴ درصد از از دست دادن مشاغل را تشکیل می‌دهد.

در واقع، آن کاهش در اشتغال تولیدی، که در سراسر کشورهای صنعتی پیشرفته رخ داد، خیلی قبل از اینکه واشنگتن هرگونه توافق تجاری عمده‌ای را امضا کند، آغاز شده بود. درصد اشتغال ایالات متحده در بخش تولید از دهه ۱۹۷۰ تا دهه اول این قرن، هر دهه حدود دو تا پنج واحد کاهش یافت، بر اساس اداره آمار کار ایالات متحده و بانک فدرال رزرو سنت لوئیس. آلمان، که به طور گسترده به عنوان یک قدرت تولیدی در نظر گرفته می‌شود، کاهش مشابهی را تجربه کرد. ظهور چین به عنوان طبقه تولیدی برای اقتصاد جهانی این روند را تسریع کرد، اما به تنهایی باعث آن نشد. در اقتصادهای توسعه یافته با بخش‌های تولیدی قوی، کاهش سکولار اشتغال تولیدی مدت‌ها قبل از دوران اوج جهانی‌شدن آغاز شده بود.

حساب‌کشی با چین

با این حال، یک عامل کلیدی در بدبینی امروزی به تجارت این است که قوانین نظام مبتنی بر قوانین، چالش چین را به اندازه کافی پیش‌بینی نکرده بود. ظهور چین به عنوان یک قدرت اقتصادی صادرات‌محور منجر به آنچه به عنوان «شوک چین» شناخته می‌شود – یعنی تعطیلی سریع کارخانه‌ها در جوامع خاصی در ایالات متحده – شد.

درست است که نظام تجارت چندجانبه از نقص‌های طراحی رنج می‌برد که با ظهور چین به طور خاص برجسته شد – و در نتیجه بذرهای زوال این نظام را کاشت. اینها شامل ضعف برخی محدودیت‌ها بر یارانه‌های دولتی و رفتار غیربازاری شرکت‌های دولتی، و همچنین حفاظت از حقوق مالکیت معنوی؛ دشواری فارغ‌التحصیل کردن اعضا از وضعیت کشور در حال توسعه، که به آنها رفتار ملایم‌تری را اجازه می‌داد؛ و یک فرآیند تصمیم‌گیری مبتنی بر اجماع و وتوی یک کشور که اصلاحات را تقریباً غیرممکن می‌کرد، بود. در زمان الحاق چین به WTO، در سال ۲۰۰۱، دلیلی برای باور به اینکه پکن در مسیر برگشت‌ناپذیری به سمت اصلاحات بازار و آزادسازی قرار دارد، وجود داشت. چنین امیدهایی نه تنها بر لفاظی رهبران چین در آن زمان، بلکه بر اقدامات دردناکی که آنها برای بازسازی بخش‌های قابل توجهی از اقتصاد انجام دادند، استوار بود. با این حال، امیدها با توقف اصلاحات در دوران ریاست جمهوری هو جینتائو و سپس در برخی موارد، معکوس شدن آن در دوران ریاست جمهوری شی جین پینگ، بر باد رفت.

قوانین WTO در مورد مالکیت معنوی، یارانه‌ها و شرکت‌های دولتی در مواجهه با ظهور و ادغام چینی که رویکرد اقتصادی خود را کمتر از حد انتظار اصلاح کرد، ناکافی بود. و چالش فقط این نبود که چین بر اساس مجموعه قوانین خود بازی می‌کرد؛ بلکه مشکل مقیاس نیز بود. مازاد کالاهای تولیدی چین – که سال گذشته به ۱ تریلیون دلار نزدیک شد – بسیار فراتر از غول‌های تولیدی قبلی مانند آلمان و ژاپن است. بر اساس تخمین سازمان توسعه صنعتی سازمان ملل، چین در مسیر تولید ۴۵ درصد از تولید صنعتی جهانی تا پایان دهه قرار دارد.

چنین ظرفیت اضافی صنعتی، که با ترجیحات داخلی، یارانه‌های دولتی و حمایت‌های بازاری حفظ می‌شود، سهم قابل توجهی از تقصیر را برای وضعیت فعلی بر عهده دارد. با به چالش کشیدن فزاینده استراتژی اقتصادی چین از یکپارچگی یک نظام تجاری که برای ترویج ادغام و وابستگی متقابل طراحی شده بود، واشنگتن نسبت به خود این نظام بدبین شد. در سال ۲۰۱۵، دولت اوباما از دور مذاکرات تجاری جهانی دوحه انصراف داد و نگران بود که توافق حاصل از آن، رفتار ترجیحی را برای چین به هزینه ایالات متحده و بقیه جهان تثبیت کند. در دوره اول خود، ترامپ بی‌توجهی گسترده‌ای به نظام چندجانبه نشان داد و ترجیح داد به دوره قبل از WTO بازگردد که در آن ایالات متحده، به عنوان بزرگترین اقتصاد جهان، قدرت خود را به طور یکجانبه به کار می‌گرفت. و دولت بایدن هیچ کار معناداری برای اصلاح WTO انجام نداد.

امروز، سه کارکرد اصلی WTO متوقف شده است. به عنوان یک انجمن مذاکره، در سال‌های اخیر تنها موفق به انعقاد توافقات چندجانبه حاشیه‌ای، مانند توافقی در مورد تسهیل تجارت که ورود کالاها را در گمرک تسریع می‌کند، شده است. به عنوان یک نهاد برای نظارت بر شیوه‌های تجاری اعضا، زمانی که اقتصادهای بزرگ به سادگی تعهدات خود را برای گزارش سیاست‌ها نادیده می‌گیرند، هیچ راهی نداشته است. و به عنوان یک سازمان حل و فصل اختلافات، با اختلاف نظرها در مورد مأموریت و عملکرد هیئت استیناف خود، فلج شده است. در پاسخ به چنین اختلاف نظرهایی، واشنگتن، در چندین دولت، ابتدا به انتصاب مجدد برخی از اعضای این هیئت و در نهایت به انتصاب هرگونه عضو جدید اعتراض کرد و عملاً از هرگونه تلاش معنادار برای حل و فصل اختلافات جلوگیری کرد.

زیان‌ها و دستاوردها

خودزنی در مورد شکست‌های نظام تجاری عملاً به بهای ورود به بحث‌ها در مورد آینده اقتصاد جهانی تبدیل شده است. روایت استاندارد از آن به نقطه شروع یک «اجماع جدید واشنگتن» فرضی تبدیل شده است. با این حال، آن شکست‌ها باید در برابر مزایا سنجیده شوند، زیرا به راحتی می‌توان نظام اقتصادی بین‌المللی و نهادهایی را که آن را حفظ می‌کنند، بدیهی دانست.

از یک سو، نظام تجارت جهانی نقش محوری در خارج کردن یک میلیارد نفر از فقر داشته است. بانک جهانی به این نتیجه رسیده است که «تجارت یک محرک قدرتمند برای توسعه اقتصادی و کاهش فقر بوده است.» بین سال‌های ۱۹۹۰ و ۲۰۱۷، تولید ناخالص داخلی جهانی تقریباً سه برابر شد، سهم کشورهای در حال توسعه از صادرات از ۱۶ به ۳۰ درصد افزایش یافت و فقر جهانی از ۳۶ به نه درصد کاهش یافت.

یک اشتباه رایج دیگر در بحث امروز در مورد تجارت این است که تنها به نفع کشورهای دیگر بوده است، نه ایالات متحده. واضح‌ترین مزیت برای مصرف‌کنندگان آمریکایی بوده است، با دادن دسترسی به کالاهای بیشتر و متنوع‌تر با قیمت‌های پایین‌تر. تحقیقات بانک فدرال رزرو مینیاپولیس نشان داد که کاهش ده درصدی هزینه‌های واردات ایالات متحده، سودهای رفاهی را هم برای خانوارهای با درآمد بالا و هم با درآمد پایین به همراه دارد. با این حال، بزرگترین مزایا به خانوارهای با درآمد پایین می‌رسد و سودهای رفاهی فقیرترین خانوارها ۴.۵ برابر ثروتمندترین خانوارها است. مایکل وا، اقتصاددانی که این گزارش را نوشته است، خاطرنشان کرد که «به زبان ساده، کاهش قیمت یک دلاری برای فقرا ارزش بیشتری نسبت به ثروتمندان دارد.»

توافقات تجاری همچنین با از بین بردن موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای در بازارهای دیگر (که همانطور که خود ترامپ اشاره کرده است، به طور کلی بالاتر از موانع در بازار ایالات متحده بوده‌اند)، صادرات محصولات و خدمات ساخت آمریکا را آسان‌تر کردند. آنها در نتیجه انگیزه برای انتقال تولید به خارج از کشور برای خدمت به آن بازارها، جایی که تقریباً همه مصرف‌کنندگان جهانی زندگی می‌کنند، را کاهش دادند و از مشاغلی حمایت کردند که به طور متوسط ​​بیشتر از مشاغل غیرمرتبط با صادرات در ایالات متحده حقوق می‌گیرند. از زمان تأسیس WTO، صادرات کالاها بیش از ۱۵۰ درصد، با تعدیل تورم، رشد کرده است، بر اساس داده‌های اداره تحلیل اقتصادی ایالات متحده. (واردات در این دوره بیش از ۲۵۰ درصد با تعدیل تورم رشد کرد.) یک گزارش اداره سرشماری ایالات متحده، بر اساس داده‌های سال‌های ۱۹۹۲ تا ۲۰۱۹، نشان داد که شرکت‌های درگیر در تجارت «نرخ‌های ایجاد شغل خالص بالاتری نسبت به غیر تاجران با کنترل اندازه، سن و بخش شرکت نشان می‌دهają.» در یک تحلیل برای موسسه اقتصاد بین‌الملل پترسون، گری هافباوئر و مگان هوگان محاسبه کردند که تولید ناخالص داخلی ایالات متحده در سال ۲۰۲۲ بدون دستاوردهای حاصل از تجارت پس از جنگ جهانی دوم، ۲.۶ تریلیون دلار کمتر بود – که به طور متوسط ​​به دستاوردهای ۱۹۵۰۰ دلاری برای هر خانوار آمریکایی می‌رسد.

سیاست تجاری همچنین با فشار بر کشورهای دیگر برای اتخاذ شیوه‌های بهتر زیست‌محیطی، کارگری، مالکیت معنوی، نظارتی و ضد فساد، برای هموار کردن زمین بازی برای کارگران آمریکایی تلاش کرده است. به عنوان مثال، مشارکت ترانس پاسیفیک، نه تنها بازارهایی را که مدت‌ها به روی محصولات ایالات متحده بسته بودند، مانند ژاپن، باز می‌کرد، بلکه استانداردهای قابل اجرایی را در مورد حقوق کار، حفاظت از محیط زیست و یارانه‌دهی به شرکت‌های دولتی در بازارهای نوظهور مانند مالزی و ویتنام – مواد اصلی «تجارت عادلانه» – معرفی می‌کرد. در عمل، TPP کاهش تعرفه‌های از قبل پایین ایالات متحده را به عنوان انگیزه‌ای برای وادار کردن کشورهای دیگر به اتخاذ سیاست‌های سازگار با منافع و ارزش‌های ایالات متحده و در عین حال ایجاد یک جایگزین تحت رهبری ایالات متحده برای قدرت اقتصادی چین، آویزان می‌کرد. (قبل از اولین دولت ترامپ، تعرفه‌های ایالات متحده نسبتاً پایین بود، با میانگین تعرفه اعمال شده حدود سه درصد و محدودیت‌های قابل توجهی در چند بخش مانند کفش، لباس، شکر، لبنیات و کامیون وجود داشت.)

با این حال، چنین استدلال‌هایی همیشه از نظر سیاسی دشوار بوده‌اند، زیرا مزایای آزادسازی تجاری به طور گسترده به اشتراک گذاشته می‌شود اما عمدتاً نامرئی است. هیچ‌کس از والمارت بیرون نمی‌آید و فریاد نمی‌زند: «خدا را شکر برای WTO!» در همین حال، هزینه‌های تجارت به شدت توسط تعداد کمی از کارگران در صنایع خاص احساس می‌شود. جهانی‌شدن را می‌توان مقصر معرفی رقابت از سوی کشورهای دیگر با هزینه‌های نیروی کار پایین‌تر، اعمال فشار نزولی بر دستمزدهای تولیدی در ایالات متحده و ایجاد انگیزه برای انتقال تولید به خارج از کشور دانست.

شوک چین یک نمایش به ویژه چشمگیر از این پویایی بود – نه به دلیل مقیاس کلی آن، بلکه به دلیل اینکه تلفات آن چقدر در جوامع خاص متمرکز بود. اقتصاددانان دیوید آتور، دیوید دورن و گوردون هانسون به این نتیجه رسیدند که بین سال‌های ۱۹۹۹ و ۲۰۱۱، واردات چین منجر به از دست رفتن حدود دو میلیون شغل، از جمله یک میلیون شغل تولیدی شد. این از دست دادن در زمینه کلی اقتصاد ایالات متحده نسبتاً ناچیز است: هر سال، حدود ۵۰ میلیون کارگر آمریکایی «جدایی شغلی»، از جمله استعفا و اخراج را تجربه می‌کنند. با این حال، این تلفات از نظر جغرافیایی متمرکز بودند و منجر به ویرانی جوامع فردی شد که به شدت به صنایعی متکی بودند که نمی‌توانستند در برابر سیل واردات چین مقاومت کنند و اثرات تعطیلی‌ها به بقیه اقتصاد محلی نیز سرایت کرد. اگرچه «تخریب خلاق» ممکن است در مجموع کار کرده باشد، اما برای شهرها یا شهرهای خاصی که هیچ راهی برای جایگزینی صنایع از بین رفته با صنایع جدید در یک جدول زمانی مرتبط نداشتند، معنای چندانی نداشت. و درک کمی از نیاز به سیاست‌های داخلی، مانند کمک مؤثر به انتقال کارگران، برنامه‌های یادگیری مادام‌العمر و ارتقاء مهارت، و استراتژی‌های توسعه اقتصادی مبتنی بر مکان، که به طور تهاجمی به اثرات محلی جهانی‌شدن رسیدگی می‌کردند، وجود داشت – شکافی که هنوز به طور کافی برطرف نشده است.

چگونه جنگ‌های تجاری پایان می‌یابند

برای سال‌ها، پاسخ واشنگتن به کاستی‌های نظام تجارت جهانی در بهترین حالت موقتی بوده است. اولین دولت ترامپ تعرفه‌های گسترده‌ای را بر چین و تعرفه‌های هدفمندی را بر متحدان و شرکا اعمال کرد. همچنین آنچه را که اساساً یک قرارداد خرید و فروش بود، به جای یک توافق تجاری، با چین مذاکره کرد و آن را ملزم به خرید کالاهای بیشتر و سایر محصولات از ایالات متحده کرد (که چین در نهایت آن را انجام نداد).

دولت بایدن بیشتر تعرفه‌های ترامپ را حفظ کرد و چند مورد دیگر را اضافه کرد. علیرغم زیر سوال بردن ارزش اقتصادی و امنیت ملی تعرفه‌های اعمال شده بر محصولات چینی مانند کفش و پوشاک، دولت نمی‌خواست با کاهش آنها به پکن «پاداش» دهد. همچنین در استفاده از کنترل‌های صادراتی، محدودیت‌های سرمایه‌گذاری خارجی و سیاست صنعتی نوآوری کرد. اگرچه چنین اقداماتی بر صنایع استراتژیک مانند نیمه‌هادی‌ها و خودروهای الکتریکی متمرکز بود، اما مقامات دولتی چارچوب مشخصی را با حفاظ‌ها و اصول محدودکننده، برای جلوگیری از رشد نامحدود و تکامل فهرست محصولات و فناوری‌های ضروری برای امنیت ملی به یک سیاست حمایت‌گرایی ساده، به طور کامل توسعه ندادند. ابتکاراتی مانند چارچوب اقتصادی هند و اقیانوس آرام برای رفاه و مشارکت قاره آمریکا برای رفاه اقتصادی با هدف نزدیک‌تر کردن کشورها و زنجیره‌های تأمین آنها به ایالات متحده بود، اما بدون امکان دسترسی به بازار – که از نظر سیاسی بیش از حد حساس تلقی می‌شد – تأثیر آن حاشیه‌ای بود.

با این حال، دولت بایدن خواستار اصلاح WTO، به جای نابودی آن، شد و در بیشتر موارد بر اساس اصول نظام مبتنی بر قوانین عمل کرد. به نظر می‌رسد دولت دوم ترامپ هدف متفاوتی در ذهن دارد: چیزی کمتر از برچیدن نظام تجارت جهانی، ریشه در ترجیح قوی رئیس‌جمهور برای اقدام یکجانبه و اعتقاد به اینکه کسری بودجه‌های تجاری دوجانبه یک تهدید وجودی است. در ۲ آوریل، در به اصطلاح روز آزادی خود، ترامپ وضعیت اضطراری ملی اعلام کرد و تعرفه‌های «متقابل» تا ۵۰ درصد را بر ده‌ها کشور اعلام کرد. از آن زمان، او بارها اهداف توافقات را جابجا کرده و همچنین تعرفه‌ها را به عنوان چماقی در مسائل غیرتجاری مانند مهاجرت، فنتانیل، جنگ در اوکراین و حتی سیستم قضایی در برزیل تهدید کرده است. و او به دنبال تحمیل «معاملات» به طور یکجانبه بوده است زمانی که مذاکرات به بن‌بست خورده است.

هر جا که سطح تعرفه‌ها دقیقاً قرار گیرد، جنگ‌های تجاری فعلی تقریباً به طور قطع با موانع به طور قابل توجهی بالاتر برای تجارت به پایان خواهند رسید. اینها هم هزینه‌هایی را بر مصرف‌کنندگان آمریکایی و هم چالش‌هایی را برای کسب‌وکارهای آمریکایی تحمیل خواهند کرد. بیش از نیمی از واردات ایالات متحده امروز کالاهای واسطه‌ای هستند – ورودی‌ها برای تولید کالاهای نهایی. بر این اساس، ورودی‌های گران‌تر یا کمتر در دسترس، محصولات ایالات متحده را کمتر رقابتی خواهند کرد، همانطور که پس از دوره اول ترامپ به خوبی مستند شد. در سال ۲۰۱۸، ترامپ تعرفه ۲۵ درصدی بر فولاد و تعرفه ده درصدی بر آلومینیوم اعمال کرد. اقتصاددانان کیدی راس و لیدیا کاکس بعداً به این نتیجه رسیدند: «تعرفه‌ها بر فولاد ممکن است منجر به افزایش تقریباً ۱۰۰۰ شغل در تولید فولاد شده باشد. با این حال، افزایش هزینه‌های ورودی برای شرکت‌های آمریکایی نسبت به رقبای خارجی به دلیل تعرفه‌های بخش ۲۳۲ بر فولاد و آلومینیوم، احتمالاً منجر به ۷۵۰۰۰ شغل کمتر در بخش تولید در شرکت‌هایی شده است که فولاد یا آلومینیوم یک ورودی برای تولید هستند.» بن استیل و الیزابت هاردینگ از شورای روابط خارجی محاسبه کردند که بهره‌وری یا خروجی در هر ساعت در صنعت فولاد ایالات متحده از سال ۲۰۱۷، ۳۲ درصد کاهش یافته است. اگر هدف دولت ترامپ ایجاد مشاغل تولیدی بیشتر باشد، رویکرد آن احتمالاً دقیقاً اثر معکوس خواهد داشت.

سپس هزینه تلافی و تقلید وجود دارد، زیرا دولت‌های دیگر پاسخ می‌دهند و از نمونه ایالات متحده با اعمال تعرفه‌ها و محدودیت‌های خود پیروی می‌کنند. اگر کشورها تلافی کنند، به صادرات ایالات متحده، از جمله کشاورزی، آسیب خواهد رساند. تقلید همچنین ممکن است شامل گسترش رادیکال استفاده از توجیهات اضطراری و امنیت ملی برای به سلاح تبدیل کردن تجارت، همانطور که ایالات متحده انجام داده است، باشد. موضع ایالات متحده مدت‌هاست که این بوده است که هیچ‌کس دیگری نمی‌تواند به ایالات متحده بگوید چه چیزی برای امنیت ملی آن ضروری است. اما تا همین اواخر، واشنگتن به ندرت به توجیه امنیت ملی استناد می‌کرد. ترامپ استفاده از این ابزار را برای اعمال محدودیت بر فولاد، آلومینیوم و خودروها، از جمله از متحدان نزدیک، گسترش داده است. از آن زمان کشورهای دیگر نیز از آن پیروی کرده‌اند. در سال ۲۰۲۴، رکورد ۹۵ مقررات «موانع فنی بر سر راه تجارت» در WTO به نگرانی‌های امنیت ملی استناد کردند که برای همه چیز از دانه‌های کاکائو گرفته تا نوشیدنی‌های الکلی و خوراک دام اعمال می‌شد.

تشدید همه این هزینه‌ها، عدم قطعیتی است که از رویکرد ترامپ ناشی می‌شود. مصرف‌کنندگان، شرکت‌ها و سرمایه‌گذاران زمانی که در مورد چشم‌انداز کلی اقتصادی و تعرفه‌های خاص یا سایر اقدامات تجاری که ممکن است با آنها روبرو شوند، مطمئن نیستند، تمایل دارند در حاشیه بنشینند. تأثیر بالقوه تعرفه‌ها بر کاهش رشد و حتی ایجاد رکود می‌تواند به یک پیش‌بینی خودمحقق شونده تبدیل شود.

بنابراین ایالات متحده خود را در معرض یک آزمایش بزرگ می‌یابد که در آن مفروضات دیرینه در مورد اقتصاد و تجارت جهانی زیر سوال می‌رود و هزینه‌های قابل توجه کوتاه‌مدت و مزایای نامشخص بلندمدت دارد. دولت ترامپ، در عمل، اقتصاد سیاسی تجارت را زیر و رو کرده است. هزینه‌های سیاست‌های آن احتمالاً بسیار قابل مشاهده بوده و بلافاصله توسط بیشتر آمریکایی‌ها احساس خواهد شد، در حالی که مزایای وعده داده شده، تا آنجا که به دست آیند، احتمالاً توسط تعداد نسبتاً کمی از کارگران در چند سال آینده بهره‌مند خواهند شد. به زودی مشخص خواهد شد که آیا مردم مایل به پذیرش فداکاری کوتاه‌مدت به خاطر چشم‌انداز ترامپ برای صنعتی‌سازی مجدد اقتصاد ایالات متحده هستند یا خیر. اما مهم نیست که واکنش سیاسی نهایی چقدر شدید باشد، بازگشتی به نظام تجاری که قبلاً وجود داشت، وجود ندارد.

نیروهای گریز از مرکز

با توجه به تجربه نیمه اول قرن بیستم در تجارت و فراتر از آن، به نظر می‌رسد بدیهی است که همکاری بین‌المللی نتایج بهتری نسبت به اعمال خام قدرت بدون محدودیت به دست می‌آورد. با این حال، سیاست تجاری امروز نشان‌دهنده بازگشت به نوعی از سیاست قدرت است که در آن زور حق را تعیین می‌کند. ایالات متحده به طور یکجانبه عمل می‌کند زیرا، به عنوان بزرگترین اقتصاد و بازار مصرفی در جهان، می‌تواند. و چین، علیرغم لفاظی‌هایش در مورد چندجانبه‌گرایی، به طور فزاینده‌ای همین کار را می‌کند.

سرایت می‌تواند به دنبال داشته باشد و چرخه‌های یکجانبه‌گرایی و معامله‌گرایی را که به راحتی می‌تواند از کنترل خارج شود، به راه اندازد. برخی کشورها ممکن است از نمونه فعلی ایالات متحده پیروی کرده و به صراحت نظام مبتنی بر قوانین را رد کنند. برخی دیگر ممکن است از نمونه چین پیروی کرده و این نظام را در کلام جشن بگیرند اما در عمل آن را تضعیف کنند. در هر صورت، موانع فزاینده بر سر راه تجارت، رشد را کاهش داده و به بهره‌وری آسیب خواهد رساند. قوانین از بین رفته، عدم قطعیت و اصطکاک ایجاد خواهند کرد که می‌تواند به بی‌ثباتی و درگیری منجر شود.

با گذشت زمان، اقتصاد جهانی می‌تواند به نظام قبل از جنگ جهانی دوم شباهت پیدا کند که با استفاده مکرر از تجارت به عنوان سلاح مشخص می‌شد. برای اقتصادهای مسلط، مزایای کوتاه‌مدت این استفاده خام از قدرت و بی‌توجهی به محدودیت‌ها ممکن است با هزینه‌ها تعادل پیدا کند، اما در بلندمدت، احتمالاً عواقب ناخواسته‌ای وجود خواهد داشت. در همین حال، کشورهای کوچکتر و فقیرتر خود را با قدرت بازار ناکافی برای استفاده از تعرفه‌ها و سایر محدودیت‌های تجاری به همان روش خواهند یافت.

دولت‌های دیگر ممکن است در ابتدا برای حفظ نظم قدیمی، صرف نظر از اینکه ایالات متحده و چین چه کاری انجام می‌دهają، تلاش کنند و به خوبی آگاه باشند که رها کردن کامل این نظام به معنای بازگشت به دنیای «همسایه را فقیر کن» خواهد بود. برای برخی کشورها، این تلاش نشان‌دهنده یک تعهد ایدئولوژیک به نظام چندجانبه مبتنی بر قوانین است. به عنوان مثال، کل پروژه اروپایی در مفهوم قوانین و یکپارچگی مبتنی بر مقررات ریشه دارد و دنبال کردن یک استراتژی کاملاً یکجانبه‌گرایانه را برای اتحادیه اروپا دشوار می‌کند. در همین حال، کشورهای در حال توسعه، فاقد قدرت و اهرم فشار برای تأثیرگذاری بر شرکای تجاری عمده هستند و بنابراین برای هموار کردن زمین بازی به WTO و سیستم حل و فصل اختلافات متکی بوده‌اند.

بنابراین، احتمالاً گروهی از کشورها وجود خواهند داشت که به تمجید از فضایل نظام چندجانبه مبتنی بر قوانین ادامه می‌دهają و امیدوارند که در نهایت ایالات متحده به آن نظام بازگردد و چین استراتژی اقتصادی خود را برای انطباق با آن اصلاح کند. این تلاش به همان روشی که رژیم تغییرات آب و هوایی پیش رفته است، پیش خواهد رفت و برخی کشورها حول مجموعه‌ای از قوانین گرد هم می‌آیند در حالی که بسیاری از مهمترین بازیگران به جای آن مسیرهای خود را انتخاب می‌کنند. و همانطور که در مورد تغییرات آب و هوایی، این گروه از کشورها احتمالاً ناامید خواهند شد.

ائتلاف‌های مشتاقان

اگر یک نظام تجاری آنارشیستی نامطلوب است، اما بازگشت به وضع موجود قبلی غیرممکن است، این یک وظیفه روشن را باقی می‌گذارد: توسعه یک نظام جدید از قوانین حتی در حالی که اقتصاد جهانی از یک نظام چندجانبه کاملاً مبتنی بر قوانین دور می‌شود. پایدارترین گزینه، ساختن یک نظام جدید حول چندجانبه‌گرایی باز است: ائتلاف‌هایی از کشورها که منافع مشترکی در حوزه‌های خاص دارند و برای اتخاذ استانداردهای بالا در مورد مسائل خاص گرد هم می‌آیند و سپس به روی سایر کشورهایی که منافع مشابهی دارند و آماده اجرای آن استانداردها هستند، باز می‌مانند.

برای برخی کشورها، این ائتلاف‌ها می‌توانند بر آزادسازی تجاری، بر اساس تمایل مشترک برای ارائه دسترسی به بازار به یکدیگر، به طور کامل یا جزئی، به منظور پیشبرد یکپارچگی و کارایی اقتصادی تمرکز کنند. برای برخی دیگر، ائتلاف‌ها می‌توانند راه‌هایی برای دنبال کردن هماهنگی نظارتی یا پرداختن به مسائل جدید، مانند هوش مصنوعی، حتی به شیوه‌ای غیررسمی و غیرالزام‌آور، مشابه نقش هیئت ثبات مالی، یک نهاد بین‌المللی که پس از بحران مالی ۲۰۰۸ تشکیل شد و توصیه‌هایی را برای مقررات مالی هماهنگ می‌کند، باشند. و با هر یک از اینها، هر دولت فردی می‌تواند به سادگی از پیوستن خودداری کند اگر هزینه‌های سازش در مورد مسائل مربوطه را بیشتر از مزایا بداند.

در برخی موارد، ائتلافی از کشورها با منافع امنیت ملی مشابه می‌توانند در مورد انتقال فناوری و سیاست صنعتی – به عبارت دیگر، حول یک رویکرد مشترک برای محدود کردن تجارت به جای تسهیل آن – هماهنگ شوند. به عنوان مثال، یک ائتلاف می‌تواند اعضای خود را از وارد کردن برخی محصولات و خدمات، مانند زیرساخت‌های مخابراتی، از کشورهایی که تهدید امنیت ملی را به همراه دارند، منصرف کند و در عین حال توسعه زنجیره‌های تأمین امن را در میان اعضای خود تشویق کند. یا می‌تواند کنترل‌های صادراتی را همسو کرده و قوانین مشترکی را برای استفاده از یارانه‌های دولتی ایجاد کند. ایالات متحده می‌تواند ائتلافی را با هدف ایجاد یک پایگاه صنعتی رقابتی و جمعی برای مقابله با چالش ناشی از مقیاس چین ایجاد کند، همانطور که کرت کمپبل، معاون سابق وزیر امور خارجه و راش دوشی از شورای روابط خارجی اخیراً در این صفحات توصیه کردند.

چگونه ایالات متحده باید کشورها را به پیوستن به چنین ائتلاف‌هایی ترغیب کند؟ مذاکره در مورد توافقات سنتی آزادسازی تجاری به نظر می‌رسد از نظر سیاسی، حداقل در حال حاضر، از روی میز خارج شده است. تهدید به اعمال تعرفه – یعنی استفاده از چماق به جای هویج – ممکن است در کوتاه‌مدت توافق را تضمین کند، اما برای دوام، سایر اعضای ائتلاف باید آن را به نفع خود بدانند که با ایالات متحده همسو شوند تا اینکه با چین شرط‌بندی کنند یا کاملاً در حاشیه بمانند.

یک گزینه برای ایالات متحده، بهره‌برداری از اکوسیستم نوآوری خود است – ترکیب منحصر به فرد دانشگاه‌های کلاس جهانی، سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه، حاکمیت قانون، بازارهای سرمایه عمیق، دسترسی به سرمایه ریسک‌پذیر و فرهنگ کارآفرینی. بسیاری از این دارایی‌ها در حال حاضر توسط سیاست‌های دولت ترامپ تهدید می‌شوند، اما در بلندمدت، ارزش حفظ رهبری علمی و فناوری ایالات متحده باید بدیهی باشد، به ویژه در زمینه رقابت قدرت‌های بزرگ. اکوسیستم نوآوری ایالات متحده ممکن است تکامل یابد اما زنده بماند. یک باشگاه از کشورها می‌توانند دسترسی ترجیحی به این فرصت‌ها و فرصت‌هایی را که توسط سایر اعضای باشگاه ارائه می‌شود، در ازای همسویی در طیف وسیع‌تری از منافع اقتصادی و امنیت ملی، تضمین کنند.

این ائتلاف‌ها باز خواهند بود، به این معنی که کشورهایی که قادر و مایل به زندگی بر اساس استانداردها هستند، واجد شرایط پیوستن هستند. برخی ممکن است بسیار کوچک باشند و بر تأمین امنیت زنجیره‌های تأمین نیمه‌هادی‌ها تمرکز کنند و به عنوان مثال، ژاپن، هلند، کره جنوبی و تایوان را شامل شوند. برخی دیگر می‌توانند گروه‌های بزرگتری از کشورها را نمایندگی کنند که مایل به توافق بر سر مجموعه گسترده‌تری از قوانین برای حاکمیت بر روابط تجاری و سرمایه‌گذاری به طور کلی هستند، مانند جانشین TPP، توافق جامع و مترقی برای مشارکت ترانس پاسیفیک، یا CPTPP، که بدون مشارکت ایالات متحده نهایی شد. عضویت ائتلاف‌ها می‌تواند با گذشت زمان رشد کند و می‌تواند عضویت همپوشان بین ائتلاف‌های مختلف وجود داشته باشد.

در غیاب یک تغییر اساسی در استراتژی اقتصادی پکن و موارد دیگر، تصور چین به عنوان یک نامزد برای عضویت در ائتلافی از این نوع که شامل ایالات متحده باشد، در آینده نزدیک دشوار است (اگرچه ممکن است جایی برای ائتلاف‌هایی که در مورد کالاهای عمومی جهانی مانند آمادگی برای همه‌گیری همکاری می‌کنند، وجود داشته باشد). ممکن است با گذشت زمان، سیاست‌گذاران چینی بر اساس قضاوت‌های خود، که توسط فشارهای جمعیتی، مالی و دیگر فشارها هدایت می‌شوند، استراتژی خود را تغییر دهند. یک ساختار از چندجانبه‌گرایی باز، که با متحدان و شرکا ساخته شده است، ممکن است آن تصمیم را تسریع کند. اما پس از سال‌ها تلاش، سیاست‌گذاران ایالات متحده اکنون باید در مورد توانایی خود برای متقاعد کردن مستقیم پکن برای تغییر رویکرد خود کاملاً فروتن باشند و به جای آن بر استفاده از ائتلاف‌ها برای شکل دادن به محیط خارجی چین تمرکز کنند.

در این جهان، WTO ممکن است کاملاً از بین برود، یا ممکن است به شکل ناقصی برای کشورهایی که ائتلاف‌های جذاب‌تری برای پیوستن ندارند، باقی بماند. همچنین می‌تواند مخزن کارهای فنی و محلی برای حل و فصل اختلافات برای کشورهایی باشد که به آن می‌پیوندند. شبکه توافقات تجارت آزاد به وجود خود ادامه خواهد داد و می‌تواند به پایه و اساس ائتلاف‌های گسترده‌تر تبدیل شود، مانند اینکه اتحادیه اروپا به طور بالقوه از رهبری بریتانیا در پیوستن به CPTPP پیروی کند.

یک مزیت کلیدی چندجانبه‌گرایی باز، انعطاف‌پذیری است که فراهم می‌کند. با عدم وابستگی به مخالفان در سیستمی که در آن هر کشور یک حق وتو دارد، این رویکرد فرصت‌هایی را برای پیشبرد مسائل در میان کسانی که دیدگاه مشترکی دارند و ظرفیت پرداختن به مسائل جدید را در هنگام ظهور و اعضای جدید را در هنگام برآورده کردن استانداردها دارند، ایجاد می‌کند. از نظر کارایی اقتصادی، این یک راه‌حل دومین بهترین است. به طور پیش‌فرض، مزایا تنها در میان اعضا به اشتراک گذاشته خواهد شد. اصول مانند MFN به طور مؤثر به زباله‌دان تاریخ سپرده خواهد شد. و هندسه متغیر توافقات چندجانبه سفارشی می‌تواند به اندازه یک کاسه اسپاگتی از توافقات تجاری دوجانبه، درهم و ناکارآمد باشد. اما اگرچه چنین شبکه‌ای پیچیده‌تر از نظام تجارت چندجانبه خواهد بود، اما ممکن است از نظر سیاسی پایدارتر نیز باشد. این یک پاسخ عمل‌گرایانه به چالش کنونی است: حفظ حداقل برخی قوانین بدون نظام چندجانبه مبتنی بر قوانین.

طوفان‌های در راه

هرچه مزایای نظام تجارت جهانی پس از جنگ – برای رشد، کاهش فقر، رفاه مصرف‌کننده و موارد دیگر – باشد، در نهایت، بازندگانی نیز وجود داشتند. نه هزینه‌ها و نه مزایا به طور مساوی به اشتراک گذاشته نشدند و مسائل توزیعی به ندرت توجه کافی را از سوی سیاست‌گذاران دریافت کردند. این معایب حتی در بهترین سیستم طراحی شده نیز باقی خواهند ماند و یافتن راه‌حل‌های بهتر برای آسیب‌ها ضروری خواهد بود. هر سیستم جدیدی باید با مجموعه‌ای از سیاست‌های داخلی همراه باشد که برای اطمینان از اینکه کارگران و جوامع آمریکایی می‌توانند در یک اقتصاد به سرعت در حال تغییر، چه این تغییر از تجارت، فناوری یا مهاجرت ناشی شود، شکوفا شوند. دولت‌های گذشته تلاش‌های متواضعانه‌ای در زمینه توسعه اقتصادی مبتنی بر مکان و بازآموزی کارگران انجام داده‌اند، اما هرگز با جدیت هدف یا درجه اولویتی که لازم خواهد بود، نبوده است.

چنین سیاست‌هایی ممکن است در پی جنگ‌های تجاری ترامپ حتی فوری‌تر مورد نیاز باشند. هزینه‌های رویکرد فعلی – از نظر رشد، تورم و بهره‌وری – احتمالاً بیشتر بر دوش افرادی خواهد افتاد که ترامپ ادعا می‌کند از آنها حمایت می‌کند. آمریکایی‌های کم‌درآمد سهم نامتناسبی از درآمد خود را صرف کالاهای وارداتی می‌کنند. صنایعی که کارگران یقه آبی را استخدام می‌کنند به ورودی‌های وارداتی وابسته هستند. و درآمدهای کشاورزان و دامداران به تلافی از سوی کشورهای دیگر بسیار حساس است.

در همین حال، در حالی که ایالات متحده با آن عواقب دست و پنجه نرم می‌کند، تأثیر آتی هوش مصنوعی بر کارگران به خوبی می‌تواند تأثیر جهانی‌شدن را تحت‌الشعاع قرار دهد. شوک چین به حذف حدود دو میلیون شغل بین سال‌های ۱۹۹۹ و ۲۰۱۱ کمک کرد؛ کاربرد گسترده هوش مصنوعی می‌تواند ده‌ها میلیون شغل را در یک دوره مشابه از بین ببرد. بنابراین در حالی که توجه بر تعرفه‌ها متمرکز است، سیاست‌گذاران باید حداقل به همان اندازه تلاش را به آماده شدن برای بازسازی نیروی کار آمریکایی ناشی از هوش مصنوعی اختصاص دهند. همانند تجارت، مزایا ممکن است به طور گسترده به اشتراک گذاشته شود. اما در این مورد، هزینه‌ها نیز ممکن است چنین باشد.