نشریه فارن افرز : «زرادخانه خالی دموکراسی: چگونه آمریکا می‌تواند پایگاه صنعتی دفاعی جدیدی بسازد» | ۲ اردیبهشت ۱۴۰۴
چگونه آمریکا می‌تواند با اصلاحات فوری در بودجه، تدارکات و رقابت‌پذیری، پایگاه صنعتی دفاعی خود را برای مقابله با چالش‌های قرن بیست و یکم بازسازی کند.
⏳ مدت زمان مطالعه: ۱۲ دقیقه | ✏️ ناشر/نویسنده: Foreign Affairs/Michael Brown | 📅 تاریخ: April 22, 2025 / ۲ اردیبهشت ۱۴۰۴
⚠️ هشدار: بازنشر این مقاله با هدف ارائه دیدگاه‌های متنوع صورت گرفته و به معنای تأیید یا پذیرش مسئولیت دیدگاه‌های مطرح‌شده نیست.
این کابوس هر رئیس جمهوری است. ارتش چین در حال جمع‌آوری نیرو در استان فوجیان و یک ناوگان دریایی در نزدیکی ساحل، درست در آن سوی تنگه تایوان است. طبق اطلاعات ایالات متحده، این تجمع نیرو صرفاً یک حرکت فریبنده نیست – پکن واقعاً برای جنگ آماده می‌شود.
بازارهای سهام جهانی در حال سقوط هستند، زیرا جهان با چیزی روبروست که اقتصاددانان تخمین می‌زنند می‌تواند یک شوک ۱۰ تریلیون دلاری باشد. کاخ سفید ناگهان باید به سوالی پاسخ دهد که مدت‌هاست آن را به تعویق انداخته است: آیا از نیروی نظامی برای دفاع از تایوان استفاده خواهد کرد؟
این یک فرضیه دور از ذهن نیست. شی جین پینگ، رئیس جمهور چین، به صراحت اعلام کرده است که بازپس‌گیری تایوان برای آنچه دولت او «جوان‌سازی بزرگ ملت چین» می‌نامد، ضروری است و پکن به سرعت در حال گسترش ارتش خود است. این تنها یکی از سناریوهای متعددی است که منجر به جنگی با مشارکت واشنگتن خواهد شد.
چین متحدان پیمانی ایالات متحده را تهدید می‌کند. روسیه اعضای ناتو در اروپای شرقی را تهدید می‌کند. ایران برنامه هسته‌ای خود را تسریع کرده است. احتمال اینکه ایالات متحده ممکن است مجبور به جنگ در یک جنگ قدرت‌های بزرگ شود، امروز بیشتر از هر زمان دیگری در این قرن است.
ارتش ایالات متحده مسلماً قدرتمندترین ارتش جهان است. اما برای چنین درگیری آماده نیست. سلاح‌هایش پیشرفته است. سربازانش بی‌نظیرند. با این حال، ایالات متحده ذخایر کمی از مهمات دارد، کشتی‌ها و هواپیماهایش قدیمی‌تر از چین هستند و پایگاه صنعتی آن فاقد ظرفیت برای بازسازی این دارایی‌ها است.
به عنوان مثال، ذخایر موشک‌های دقیق‌زن ایالات متحده در یک درگیری با شدت بالا بیش از چند هفته دوام نخواهد آورد و جایگزینی آن‌ها سال‌ها طول می‌کشد. در بازی‌های جنگی که درگیری در تنگه تایوان را شبیه‌سازی می‌کنند، مهمات کلیدی واشنگتن ظرف چند هفته تمام می‌شود.
مقامات آمریکایی از کمبودها آگاه هستند. در پاسخ، کنگره و وزارت دفاع قراردادهایی را برای گسترش خطوط تولید دفاعی موجود و در برخی موارد، راه‌اندازی مجدد خطوط قدیمی منعقد کرده‌اند. با این حال، این تلاش‌های اخیر برای جبران بیش از سه دهه رضایت‌مندی و تحلیل رفتگی کافی نیست.
واشنگتن هزینه‌های دفاعی را به ۸۲۵ میلیارد دلار افزایش داده است – یک سطح اسمی بی‌سابقه. اما این میزان کمتر از سه درصد تولید ناخالص داخلی ایالات متحده است، پایین‌ترین سطح در این قرن و یکی از پایین‌ترین سطوح از زمان جنگ جهانی دوم. از آن ۸۲۵ میلیارد دلار، تنها ۲۱ درصد به تهیه مهمات و تجهیزات جدید اختصاص یافته است.
برای رسیدگی به این شکست، واشنگتن باید اکنون اقدام کند. دولت ترامپ، با مشارکت کنگره، باید شش ابتکار فوری را انجام دهد: مدرن‌سازی دارایی‌های موجود، گسترش قابلیت‌های دفاعی، گسترش ذخایر و ظرفیت تولید مهمات، افزایش رقابت و کاهش آسیب‌پذیری‌های تأمین‌کنندگان، تغییر نحوه انجام کار پنتاگون، و افزایش سطوح بودجه و تداوم بودجه.
برای مؤثر بودن، این ابتکارات باید با هم اجرا شوند. یک رویکرد جزئی کافی نخواهد بود. به عنوان مثال، افزایش بودجه دفاعی آمریکا ضروری است، اما تا زمانی که واشنگتن تعداد شرکت‌ها را در پایگاه صنعتی دفاعی افزایش ندهد و قابلیت‌های جدیدتری مانند سیستم‌های بدون سرنشین، حسگرهای فضایی بهتر و نرم‌افزاری که می‌تواند به طور مداوم به‌روز شود را اضافه نکند، برای تأمین نیازهای ایالات متحده کافی نخواهد بود.
حتی در آن صورت، مقامات آمریکایی ممکن است برای به دست آوردن آنچه نیاز دارند با مشکل مواجه شوند، مگر اینکه نیروهای مسلح بتوانند تجهیزات و تدارکات را آسان‌تر از متحدان ایالات متحده خریداری کنند. در نهایت، پنتاگون باید شیوه‌های مدیریتی و فرآیندهای تدارکاتی خود را به طور چشمگیری اصلاح کند تا بر سرعت و کارایی تمرکز کند.
افزایش هزینه‌های دفاعی ممکن است در واشنگتن به سختی مورد قبول واقع شود، با توجه به اینکه هم دولت ترامپ و هم ترقی‌خواهان در کنگره می‌خواهند ردپای نظامی را کاهش دهند. اما سیاست‌گذاران باید به یاد داشته باشند که جلوگیری از جنگ بسیار ارزان‌تر از جنگیدن در آن است.
واشنگتن با افزایش هزینه‌های نظامی بر کمیت و کیفیت، می‌تواند تهاجم احتمالی چین را پرهزینه‌تر و مخاطره‌آمیزتر کند و تردیدی در ذهن شی در مورد شانس موفقیتش ایجاد نماید. و اگر تقویت نظامی ایالات متحده حمله چین به تایوان را متوقف نکند، واشنگتن حتی خوشحال‌تر خواهد بود که زرادخانه خود را گسترش داده است. به هر حال، ایالات متحده زمان لازم برای افزایش تولید را پس از شروع درگیری نخواهد داشت.
کیفیت کمیت
از سال ۱۹۸۹ تا ۱۹۹۹، ایالات متحده بودجه دفاعی خود را نزدیک به یک سوم کاهش داد. جنگ سرد تمام شده بود، بنابراین مقامات آمریکایی دیگر نیازی به ارتش عظیم نمی‌دیدند. کنگره به هزینه‌کرد برای سکوهای دفاعی بزرگ، مانند هواپیمای F-22 و ناوهای هواپیمابر کلاس نیمیتز ادامه داد. اما بودجه مهمات و سلاح‌های کوچکتر را به شدت کاهش داد.
پایگاه صنعتی دفاعی تحکیم شد و سرمایه‌گذاری آن در ظرفیت و نیروی کار کاهش یافت. تأمین‌کنندگان بر حداقل نرخ تولید، مدیریت موجودی درست‌به‌وقت (just-in-time) و کاهش هزینه‌ها تمرکز کردند.
هیچ یک از این‌ها اکثر استراتژیست‌های آمریکایی را نگران نکرد. پس از اولین جنگ خلیج فارس، که در آن ایالات متحده ششمین ارتش بزرگ جهان را ظرف شش روز با تلفات بسیار کم شکست داد، تحلیلگران فرض کردند که جنگ‌های آینده احتمالاً کوتاه خواهند بود و به ذخایر عظیم مهمات و مواد اولیه اساسی نیاز نخواهند داشت. برنامه‌ریزان نظامی فرض کردند که پیروزی‌های سریع آتی با برتری فناوری تضمین خواهد شد.
برای سه دهه، این استدلال عمدتاً پابرجا بود. از سال ۲۰۰۱ تا ۲۰۰۲، ایالات متحده طالبان را به تبعید راند و به سرعت ارتش عراق را در جنگ دوم خلیج فارس که در سال ۲۰۰۳ آغاز شد، شکست داد. اما شورش‌های طولانی‌مدت ناشی از آن در افغانستان و عراق ثابت کرد که این چشم‌انداز پیروزی‌های سریع یک مغالطه بود. در عوض، قابلیت‌های نامتقارن و اراده سیاسی پایدار به شورشیان کمک کرد تا از ارتش ایالات متحده دوام بیشتری بیاورند.
تهاجم روسیه به اوکراین در سال ۲۰۲۲ دلیل دیگری بود که نشان می‌داد معادله تغییر کرده است. اوکراینی‌ها با به چالش کشیدن پیش‌بینی‌های تحلیلگران دفاعی، با موفقیت ارتش ثروتمندتر و مجهزتر روسیه را متوقف کردند و دو طرف را در یک جنگ فرسایشی قفل کردند که جان هزاران نفر و میلیون‌ها مهمات را گرفته است. اکنون، ارتش‌ها در حال یادگیری مجدد درس‌های هر دو جنگ جهانی هستند: درگیری‌های بزرگ هنوز هم می‌توانند به نبردهای تن‌به‌تن تبدیل شوند و ظرفیت صنعتی تعیین‌کننده است.
جنگ در اوکراین همچنین آشکار کرد که قفسه نظامی واشنگتن چقدر خالی است. مقامات آمریکایی برای تأمین تسلیحات مورد نیاز کی‌یف با مشکل مواجه شده‌اند و به طور قابل درکی نگران ذخایر دفاعی خود بوده‌اند. اگرچه تعداد دقیق موشک‌هایی که ایالات متحده دارد طبقه‌بندی شده است، اما احتمالاً چند ده هزار فروند است. روسیه در دو سال گذشته نزدیک به ۱۲۰۰۰ موشک شلیک کرده است.
ارتش آمریکا تقریباً در تمام دسته‌های تسلیحاتی از کمبود مهمات رنج میبرد. فاقد موشک‌های کوتاه‌برد و میان‌برد است. مهمتر از همه برای درگیری در اقیانوس آرام، موشک‌های دقیق دوربرد کافی ندارد – مانند موشک‌های ضدکشتی دوربرد نیروی دریایی، موشک‌های هوا به سطح مشترک، و موشک‌های حمله دقیق ارتش.
طبق بازی‌های جنگی انجام شده توسط مرکز مطالعات استراتژیک و بین‌المللی، ایالات متحده ممکن است در هفته ۵۰۰۰ موشک دقیق دوربرد استفاده کند و پس از سه تا چهار هفته تمام شود. ایالات متحده همچنین قادر به جایگزینی سریع این موشک‌ها نخواهد بود. طبق مطالعه CSIS در سال ۲۰۲۱ در مورد بسیج، دو سال طول می‌کشد تا شروع به پر کردن ذخایر موشک‌های ضدکشتی دوربرد کند.
این‌ها پیامدهای اجازه دادن به کاهش ذخایر و تحلیل رفتن پایگاه صنعتی است: تولیدکنندگان دفاعی آمریکا فاقد قطعات، تخصص و فضای کارخانه مورد نیاز برای تولید انبوه ذخایر مهمات جدید هستند، و همچنین فاقد جریان نقدی حاصل از سفارشات جدید پنتاگون برای افزایش تولید یا سرمایه‌گذاری در ظرفیت هستند.
برای درک چرایی، استینگر را در نظر بگیرید: یک موشک سطح به هوا با قابلیت‌های فروسرخ برای هدف‌گیری، اما سبک وزن و قابل شلیک از روی شانه. استینگرها قابل حمل و بسیار مؤثر علیه هواپیماها و پهپادهای دشمن هستند و بنابراین در اوکراین ضروری بوده‌اند. در نتیجه، ایالات متحده بیش از ۱۰۰۰ عدد از آن‌ها را به کی‌یف فرستاده است.
واشنگتن در تلاش است تا این سلاح‌ها را جایگزین کند، اما استینگر در اصل در دهه ۱۹۷۰ طراحی شد و ارتش آخرین بار ۲۰ سال پیش آن‌ها را سفارش داد. ریتون، پیمانکار دفاعی، مجبور شده است مهندسان بازنشسته را برای ساخت نمونه‌های جدید استخدام کند. مجبور شده است قطعات منسوخ شده را بازآفرینی کند. تنگناهای ناشی از آن به این معنی بود که ریتون در طول سال ۲۰۲۴ تنها قادر به ساخت ۶۰ استینگر در ماه بود.
واشنگتن همچنین به کشتی‌ها و هواپیماهای جدید نیاز دارد – میانگین عمر شناورهای نیروی دریایی ۱۹ سال و میانگین عمر هواپیماهای نیروی هوایی ۳۲ سال است. برخی کشتی‌ها و هواپیماها ۵۰ سال قدمت دارند. به طور متوسط، ساخت سیستم‌های دفاعی بزرگ مانند این‌ها بیش از هشت سال طول می‌کشد.
در همین حال، ۷۰ درصد کشتی‌های نیروی دریایی چین از سال ۲۰۱۰ به بعد به آب انداخته شده‌اند. ظرفیت کشتی‌سازی سالانه چین نیز ۲۶ میلیون تن است، یا به طرز حیرت‌انگیزی ۳۷۰ برابر ظرفیت کشتی‌سازی ۷۰ هزار تنی ایالات متحده. ایالات متحده حتی ظرفیت کافی در کل صنعت برای ساخت یک ناو هواپیمابر کلاس فورد در سال را ندارد. (این ناوها ۱۰۰ هزار تن وزن دارند.)
نیازهای واشنگتن به ویژه در مورد مواد شیمیایی مورد استفاده در پیشرانه‌ها و مواد منفجره، معروف به «انرژتیک‌ها»، حاد است. سرمایه‌گذاری در این مواد و ظرفیت تولید آن‌ها به ویژه پایین بوده است؛ دو انرژتیک که بیشترین استفاده را توسط ایالات متحده دارند، ترکیبات شیمیایی مربوط به جنگ جهانی دوم هستند که معمولاً در کارخانه‌های دولتی آن دوران ساخته می‌شوند.
در همین حال، چین و روسیه به شدت در حال تأمین مالی برنامه‌های انرژتیک پیچیده‌تر، با بهره‌گیری از تحقیقات ایالات متحده، بوده‌اند. به طرز نگران‌کننده‌ای، ایالات متحده برای حدود یک سوم مواد خام مورد استفاده در تولید انرژتیک به کشورهای خارجی، از جمله چین، وابسته است.
واشنگتن نه تنها در مورد کالاهای نظامی سنتی مانند موشک‌ها، کشتی‌ها و انرژتیک‌ها عقب است. بلکه در نوآوری‌های جدیدتر، از جمله پهپادهای مقرون به صرفه نیز عقب مانده است. این سیستم‌ها برای آینده جنگ کاملاً ضروری هستند. به عنوان مثال، اوکراین از انبوهی از پهپادهای ارزان قیمت برای نابودی یا از کار انداختن یک سوم ناوگان دریای سیاه روسیه استفاده کرده است.
روسیه، در همین حال، از آن‌ها برای از کار انداختن بخش‌هایی از شبکه برق اوکراین استفاده کرده است. و نیروهای دفاعی اسرائیل از سیستم‌های بدون سرنشین برای شکست دادن حماس در مجتمع‌های شهری و زیرزمینی متراکم استفاده کرده‌اند. اما امروزه، هیچ تولیدکننده آمریکایی پهپادهای کم‌هزینه در حد و اندازه DJI، شرکت چینی و پیشرو جهانی، وجود ندارد که پهپاد بسیار توانمندی به قیمت ۱۰۰۰ دلار می‌سازد که به شدت در اوکراین مورد استفاده قرار گرفته است.
در همین حال، تا اواخر سال ۲۰۲۴، تنها یک تأمین‌کننده آمریکایی مهمات پرسه زن (پهپادهای انتحاری طراحی شده برای پرسه زدن در یک منطقه و مکان‌یابی و حمله دقیق به اهداف) وجود داشت: AeroVironment، که قراردادی برای ساخت ۱۰۰۰ عدد از آن‌ها دارد.
وزارت دفاع شروع به سرمایه‌گذاری‌های بزرگتری در پهپادهای مقرون به صرفه کرده است. برنامه ریپلیکیتور آن، که در سال ۲۰۲۳ تأسیس شد، به طور خاص برای خرید هزاران عدد از آن‌ها ایجاد شد. اما از زمان شروع تهاجم تمام عیار روسیه، اوکراین به طور متوسط ماهانه ۱۰۰۰۰ پهپاد را مصرف کرده است. دولت آمریکا تنها ۰.۳ درصد از بودجه تدارکات دفاعی را به این تلاش اختصاص داده است، تقریباً به همان میزانی که به هواپیمای پشتیبانی نزدیک هوایی A-10 Warthog اختصاص می‌دهد، که ارتش دیگر آن را نمی‌خواهد.
جریان نقدی
ساده‌ترین راه برای واشنگتن جهت تحریک افزایش تولید دفاعی، هزینه کردن بیشتر برای آن است. ۱۷۲ میلیارد دلار اختصاص یافته در سال ۲۰۲۴ برای تجهیزات جدید، برای مدرن‌سازی اسکادران‌های هواپیما، به‌روزرسانی ناوگان کشتی‌ها، تولید مهمات جدید و خرید فناوری جدید مانند سیستم‌های بدون سرنشین، کاملاً ناکافی است.
واشنگتن باید حداقل دو برابر این مقدار بودجه اختصاص دهد. بخشی از این افزایش می‌تواند با کاهش هزینه‌ها پوشش داده شود، همانطور که وزارت کارایی دولت، به رهبری ایلان ماسک، مشاور ریاست جمهوری، در تلاش برای انجام آن است. اما هر آنچه با کارایی در جاهای دیگر پوشش داده نشود، باید با افزایش مالیات پرداخت شود.
کنگره همچنین باید نحوه تأمین مالی خریدهای نظامی را اصلاح کند. به طور معمول، پنتاگون تنها یک سال بودجه در یک زمان برای تدارکات دریافت می‌کند، که سیگنالی به تأمین‌کنندگان در مورد میزان نیاز واشنگتن به محصولاتشان در آینده نمی‌دهد.
علاوه بر این، ارتش باید با «قطعنامه‌های استمراری» – اقدامات موقتی که کنگره به طور فزاینده‌ای برای جلوگیری از تعطیلی دولت به آن‌ها متوسل می‌شود – مقابله کند. این‌ها هم هزینه‌های نظامی را کند می‌کنند و هم به طور بی‌ملاحظه‌ای آن را تسریع می‌بخشند. از ابتدای سال مالی دولت تا زمانی که کنگره بودجه جدیدی را تصویب کند، پنتاگون معمولاً نمی‌تواند برنامه‌های جدیدی را شروع کند و باید هزینه‌ها را به بودجه سال قبل – یا گاهی اوقات فقط کسری از آن بودجه – محدود کند. هنگامی که بودجه سالانه تصویب می‌شود، پنتاگون ناگهان باید برای هزینه کردن عجله کند، زیرا هرگونه بودجه خرج نشده به خزانه‌داری ایالات متحده بازگردانده می‌شود، که منجر به ناکارآمدی و اتلاف می‌شود.
در عوض، کنگره باید اعتبارات چند ساله را برای خریدهای نظامی تصویب کند و یک برنامه مدرن‌سازی دفاعی با بودجه مداوم، شامل ایجاد ذخایر مهمات، ایجاد کند. انجام این کار به پنتاگون انعطاف‌پذیری و اختیار بیشتری برای هزینه کردن آنطور که صلاح می‌داند، می‌دهد. همچنین به تولیدکنندگان دفاعی نشان می‌دهد که تقاضای بلندمدت وجود خواهد داشت و آن‌ها را تشویق می‌کند تا سرمایه‌گذاری‌های بزرگتری در تولید با استخدام و آموزش کارگران، ساخت و گسترش کارخانه‌ها، و ایجاد زنجیره‌های تأمین انعطاف‌پذیرتر انجام دهند.
در سال ۲۰۲۴، کنگره گام کوچکی در این راستا با تصویب خریدهای چند ساله برای شش مهمات حیاتی برداشت. اما برای اینکه واقعاً به تأمین‌کنندگان نشان داده شود که ارتش به مقادیر افزایش یافته و توانایی افزایش سریع تولید نیاز دارد، تمام کالاهای نظامی باید قراردادهای چند ساله دریافت کنند، نه فقط نیم دوجین نوع موشک.
اعتبارات چند ساله توانایی کنگره را برای تنظیم هزینه‌های نظامی کاهش می‌دهد. اگرچه این ممکن است برخی را آزار دهد، اما برای آمادگی ارتش خوب خواهد بود و به تأمین‌کنندگان کمک می‌کند تا مقادیر تولید را بهتر برنامه‌ریزی کرده و هزینه‌ها را کاهش دهند. تحت سیستم فعلی، اعضای منفرد کنگره می‌توانند پنتاگون را مجبور به خرید کالاهای ساخته شده در حوزه‌های انتخاباتی خود، صرف نظر از میزان مفید بودن آن‌ها، کنند.
سال گذشته، به عنوان مثال، کنگره خرید چندین قلم را که پنتاگون به آن‌ها نیاز ندارد یا نمی‌خواهد، مانند هواپیماهای باری C-130J، هواپیماهای نظارت دریایی P-8 Poseidon و کشتی‌های رزمی ساحلی، الزامی کرد.
تا زمانی که کنگره نحوه تخصیص بودجه برای دفاع را اصلاح نکند، تلاش‌ها برای مدرن‌سازی ارتش ایالات متحده با سرعت و قاطعیت تلاش‌های شی برای ایجاد ارتش چین مطابقت نخواهد داشت. در واقع، وضعیت آنقدر وخیم است که کاخ سفید باید قانون تولید دفاعی را برای توسعه انرژتیک‌های جدید و قدرتمندتر، گسترش تولید مهمات و ایجاد ذخایر استراتژیک از هر دو، فعال کند.
انجام این کار جایگزینی برای تعیین سطوح بودجه بلندمدت بسیار بالاتر یا ایجاد اعتبارات چند ساله نخواهد بود. اما کاخ سفید با قرار دادن سفارش‌ها برای پر کردن ذخایر استراتژیک، حداقل می‌تواند توسعه انرژتیک‌های پیشرفته، تولید مهمات بیشتر و سرمایه‌گذاری در ظرفیت تولید را تشویق کند.
معکوس کردن شام آخر
افزایش و اصلاح اعتبارات برای اصلاح صنعت دفاعی ضروری خواهد بود. اما چنین تغییراتی کافی نیست. دولت باید خود صنعت دفاعی ایالات متحده را گسترش دهد، که آنقدر متمرکز شده است که شرکت‌ها از نظر هزینه کمتر رقابتی شده‌اند و منجر به قیمت‌های بالاتر برای بسیاری از سیستم‌های تسلیحاتی شده است.
به هر حال، هزینه‌های بیشتر تنها تا جایی پیش خواهد رفت که هر F-35 جدید ۸۰ میلیون دلار و هر ناو هواپیمابر جدید کلاس فورد ۱۳.۳ میلیارد دلار هزینه دارد. در پایان جنگ سرد، بیش از ۵۰ تأمین‌کننده برتر دفاعی وجود داشت. امروزه، در مجموع پنج شرکت سهام قابل توجهی در بازار دفاعی دارند که هر کدام درآمد سالانه بیش از ۱۰ میلیارد دلار دارند.
در مجموع، آن‌ها حدود ۷۰ درصد قراردادهای دفاعی (بر اساس ارزش قرارداد) را دریافت می‌کنند و بزرگترین تأمین‌کننده، لاکهید مارتین، ۴۰ درصد را دریافت می‌کند. بسیاری از شرکت‌های کوچکتری که به وزارت دفاع تأمین می‌کردند، از کار افتاده‌اند یا از پنتاگون دور شده‌اند: تنها در پنج سال گذشته، پایگاه صنعتی دفاعی ۱۷۰۴۵ شرکت مستقل را از دست داده است. تعداد کل شرکت‌های کوچکی که به وزارت دفاع تأمین می‌کنند، طی دهه گذشته بیش از ۴۰ درصد کاهش یافته است.
به دلیل این تمرکز، پنتاگون گزینه‌های بسیار کمی در هنگام خرید سلاح‌ها و مهمات ضروری دارد. پیش از پایان جنگ سرد، دولت می‌توانست موشک‌های تاکتیکی را از ۱۳ تأمین‌کننده خریداری کند. در سال ۲۰۲۲، تنها می‌توانست از سه تأمین‌کننده تهیه کند. تعداد تأمین‌کنندگان هواپیماهای بال ثابت از هشت به سه کاهش یافت و تعداد تأمین‌کنندگان ماهواره از هشت به چهار کاهش یافت. تعداد تأمین‌کنندگان کشتی‌های سطحی از هشت به دو کاهش یافت. نزدیک به دو سوم برنامه‌های دفاعی بزرگ تنها یک پیشنهاد دهنده دارند.
این مشکلی است که واشنگتن خود ایجاد کرده است. در پایان جنگ سرد، در جلسه‌ای که اکنون به عنوان شام آخر شناخته می‌شود، وزارت دفاع تولیدکنندگان را تشویق به ادغام کرد، با این تصور که کاهش هزینه‌های دفاعی به این معنی است که دیگر خریدهای کافی برای حمایت از صنعت به شکل موجود وجود نخواهد داشت.
شرکت‌ها گوش کردند، یکدیگر را خریداری کردند و کسب‌وکارهای دفاعی تعبیه شده در فروشندگان تجاری را بلعیدند. هزینه آن عمیق بوده است. علاوه بر افزایش قیمت‌ها، این تحکیم به شرکت‌ها اجازه داده است تا ظرفیت تولید را با عواقب کمی کاهش دهند – از جمله با روی آوردن به زنجیره‌های تأمین باریک و درست‌به‌وقت که به شدت در برابر اختلال آسیب‌پذیر هستند.
امروزه، تنها یک شرکت موتورهای توربوفن مورد استفاده در اکثر موشک‌های کروز ایالات متحده را تأمین می‌کند. تحکیم و تمرکز فزاینده بر ارزش کوتاه‌مدت سهامداران همچنین منجر به مهندسی مالی بیشتر طراحی شده برای افزایش ارزش سهام، مانند دورهای مکرر بازخرید سهام، شده است. نتیجه آن سرمایه‌گذاری کمتر در پذیرش فناوری‌های جدید، تولید، یا تحقیق و توسعه بلندمدت است.
پایگاه صنعتی نظامی هزاران شرکت مستقل را از دست داده است.
میانگین تحقیق و توسعه پیمانکاران اصلی دفاعی (بزرگترین پیمانکاران دفاعی) امروزه یک تا چهار درصد درآمد است. شرکت‌های بزرگ فناوری، در مقایسه، بین ده تا ۲۰ درصد درآمد را صرف تحقیق و توسعه می‌کنند. در نتیجه، محصولات مصرفی اغلب پیچیده‌تر از محصولات نظامی هستند.
هوش مصنوعی بیشتری در یک تسلا نسبت به هر وسیله نقلیه نظامی وجود دارد، و قدرت پردازش بیشتری در یک آیفون چهار ساله نسبت به یک F-35 وجود دارد. ایالات متحده قدرت پیشرو نرم‌افزار جهان است – خانه اپل، گوگل و مایکروسافت – با این حال این غول‌های نرم‌افزاری طراحان اصلی سکوهای تسلیحاتی عمده آمریکا نیستند و نرم‌افزار در این سکوها تقریباً به اندازه دستگاه‌های مصرفی به طور مداوم به‌روز نمی‌شود. تفاوت ناشی از آن در عملکرد و تأخیر در به‌روزرسانی‌ها به این معنی است که نیروهای آمریکایی آسیب‌پذیرتر از آنچه باید باشند، هستند.
در تئوری، واشنگتن می‌توانست این ضعف را با استخدام شرکت‌های تجاری برای ساخت محصولات نظامی یا حداقل تأمین نرم‌افزار، جبران کند. در برخی موارد، این کار را کرده است. به عنوان مثال، پنتاگون شروع به همکاری با اسپیس‌ایکس برای استفاده از موشک‌ها و بوسترهای قابل استفاده مجدد آن و با پالانتیر برای ترکیب هوش مصنوعی در سیستم‌ها برای هدف‌گیری بهتر کرده است.
اما در بیشتر موارد، بخش فناوری ایالات متحده محصولات دفاعی تولید نمی‌کند. در واقع، تنها ۳۰ درصد درآمد شرکت‌های دفاعی ایالات متحده امروزه از مشتریان تجاری حاصل می‌شود. در چین، این رقم ۷۰ درصد است. نتیجه این است که ایالات متحده با انتظارهای طولانی برای محصولات جدید و هزینه‌های بالاتر مواجه است، زیرا رقابت تجاری کارایی و سرعت بیشتری را تحریک می‌کند.
به طور متوسط، ۱۷ سال طول می‌کشد تا پنتاگون بر توسعه، آزمایش و پذیرش یک سیستم پیچیده جدید، مانند یک زیردریایی، نظارت کند. در بخش خصوصی، که در آن استانداردهای باز، توسعه سریع محصول و رقابت شدید هنجار است، بسیاری از نوآوری‌های نرم‌افزاری را می‌توان ظرف یک سال توسعه داد و تقریباً بلافاصله توسط مصرف‌کنندگان پذیرفت. غیرواقعی است که تولیدکنندگان دفاعی یک زیردریایی جدید را در یک سال تحویل دهند. اما در دهه ۱۹۵۰، نیروی هوایی هواپیماهای جدید را ظرف پنج سال توسعه داد، آزمایش کرد و به کار گرفت. وزارت دفاع و تأمین‌کنندگان آن در گذشته بسیار سریع‌تر حرکت کرده‌اند و می‌توانند دوباره با انگیزه‌های متفاوتی نسبت به آنچه امروز وجود دارد، این کار را انجام دهند.
اهرم دیگر برای تقویت پایگاه صنعتی دفاعی، تسهیل تدارکات وزارت دفاع از متحدان است. در حال حاضر، شرکت‌های دفاعی ایالات متحده به لطف مقررات «خرید آمریکایی» که برای خریدهای نظامی به قانون تبدیل شده‌اند، عمدتاً محافظت می‌شوند. این نه تنها رقابت را محدود می‌کند، بلکه توانایی ایالات متحده را برای افزایش سریع‌تر ذخایر و مدرن‌سازی نیز محدود می‌کند، زیرا شرکت‌های دفاعی ایالات متحده با محدودیت‌های تولید و زنجیره تأمین مواجه هستند.
برعکس، شرکت‌های دفاعی آمریکا در فروش به متحدان به دلیل فرآیند مقررات بین‌المللی قاچاق اسلحه (ITAR) وزارت امور خارجه، که تولید، فروش و توزیع محصولات دفاعی ساخت ایالات متحده را کنترل می‌کند، محدود هستند. در عوض، واشنگتن باید سیستمی ایجاد کند که بین کالاهای فروخته شده به متحدان نزدیک، متحدان دورتر و انواع دیگر کشورها تمایز قائل شود. سپس ایالات متحده می‌تواند نزدیک‌ترین دوستان خود را از تأییدیه‌ها پیش از خرید محصولات دفاعی آمریکایی معاف کند و به متحدان اجازه دهد هواپیماها، کشتی‌ها و سایر سیستم‌های تسلیحاتی ایالات متحده را بسیار سریع‌تر از امروز خریداری کنند.
ارتش ایالات متحده با همکاری با متحدان خود، ممکن است بتواند زنجیره‌های تأمین خود را سریع‌تر از چین دور کند. در حال حاضر، چین بر بسیاری از بخش‌های تولیدی که برای ارتش ایالات متحده ضروری هستند، مانند تأمین باتری‌های پیشرفته، تسلط دارد. چین همچنین محصولات ریخته‌گری و آهنگری بزرگ بیشتری – از جمله ارابه فرود، اجزای موتور، ترمز، دیسک‌های توربین و پره‌های فن – نسبت به نه کشور بعدی مجموعاً تولید می‌کند.
علاوه بر این، چین مقادیر زیادی تیتانیوم، آلومینیوم، مواد معدنی خاکی کمیاب تصفیه شده، مواد با دمای بالا و تراشه صادر می‌کند. به لطف این تسلط، پکن می‌تواند با امتناع از تأمین اجزای کلیدی برای تولید دفاعی، ضربه قابل توجهی به توانایی ایالات متحده برای جنگیدن وارد کند.
ارتش ایالات متحده در تلاش است تا اتکای خود را به تأمین‌کنندگان چینی کاهش دهد. از سال ۲۰۲۲ تا ۲۰۲۳، ارتش و نیروی دریایی وابستگی خود را به تأمین‌کنندگان چینی در فناوری‌های حیاتی به ترتیب ۱۷ درصد و ۴۰ درصد کاهش دادند. اما هر دو شاخه همچنان از بیش از ۱۴۰ شرکت چینی تأمین می‌کنند. در همین حال، نیروی هوایی در حال افزایش وابستگی خود به قطعات چینی مانند تراشه‌ها و مواد خاکی کمیاب است.
تمرکز اصلی ارتش بر کاهش هزینه‌های تولید به جای تنوع بخشیدن به منابع تأمین کمکی نمی‌کند، زیرا به این معنی است که تأمین‌کنندگان دفاعی انگیزه کمی برای سرمایه‌گذاری در زنجیره‌های تأمین جایگزین یا انعطاف‌پذیر دارند. بازارهای سرمایه ایالات متحده نیز بر سودهای کوتاه‌مدت به قیمت امنیت و ظرفیت تمرکز کرده‌اند. اگر واشنگتن برای توانایی خود در تولید یا پر کردن ذخایر خود در زمان جنگ ارزش قائل است، باید در زمان صلح در این قابلیت سرمایه‌گذاری کند.
هزینه کردن بیشتر و انعقاد اعتبارات چند ساله می‌تواند به غلبه بر این چالش‌ها کمک کند. پنتاگون می‌تواند بودجه‌های جدید را به شرکت‌هایی هدایت کند که موافقت می‌کنند زنجیره‌های تأمین خود را از چین خارج کنند. همچنین می‌تواند از پول برای تأمین فناوری‌هایی مانند تصاویر ماهواره‌ای، سیستم‌های بدون سرنشین و نرم‌افزار بهتر از تأمین‌کنندگان جدید استفاده کند و رقابت را در پایگاه صنعتی دفاعی افزایش دهد.
دیر شده، دلار کم است
با این حال، بسیاری از این شرکت‌های تجاری برای ایجاد یک کسب‌وکار موفق نیازی به فروش به دولت ندارند. و آن‌ها اغلب توسط الزامات پنتاگون، مانند اصرار بر اینکه کسب‌وکارها برای فروش نرم‌افزار جدید گواهینامه اجباری «اختیار فعالیت» (authority to operate) داشته باشند، منصرف می‌شوند. در نتیجه، پنتاگون باید فرآیند تدارکات خود را بازنگری کند تا انجام تجارت با نیروهای مسلح آسان‌تر و سریع‌تر شود.
طی شش دهه گذشته، وزارت دفاع هزارتویی از قوانین، مقررات و سیاست‌های تدارکاتی گیج‌کننده ایجاد کرده است که ریسک‌گریزی و اینرسی را تشویق می‌کنند. این‌ها در مقررات تدارکات فدرال (FAR) ۲۰۰۰ صفحه‌ای تجسم یافته‌اند، که خرید حتی تجهیزات ساده را دشوار می‌کند.
تجربه ارتش ایالات متحده در سال ۲۰۰۶ در جایگزینی تپانچه قدیمی برتا نشان‌دهنده این موضوع است. ارتش به جای اینکه به سادگی بهترین تپانچه موجود در بازار تجاری را تهیه کند، از سیستم تدارکات دفاعی استفاده کرد که با تعیین الزامات به جای ارزیابی آنچه در حال حاضر در بازار موجود است، شروع می‌شود و سال‌ها به فرآیند اضافه می‌کند. در نهایت، بیش از یک دهه طول کشید تا قرارداد منعقد شود. سپس، یک مرحله آزمایش طولانی دو ساله ۱۷ میلیون دلار هزینه داشت و به تأخیرهای بیشتر کمک کرد. در خریدهای اولیه ارتش، هزینه هر تپانچه گران‌تر از خرید یک تپانچه آماده بود.
بسیاری از این قوانین به دهه ۱۹۶۰ بازمی‌گردند، زمانی که ارتش ایالات متحده با دشمن متمرکز خود – اتحاد جماهیر شوروی – رقابت می‌کرد. این تصمیم‌گیری متمرکز و سلسله مراتبی با تمایل به سرعت و رویکرد سریع آزمون و خطا، که توسعه چابک نامیده می‌شود، همانطور که در سیلیکون ولی انجام می‌شود، ناسازگار است. در واقع، کارشناسان دفاعی گاهی به شوخی می‌گویند که پنتاگون آخرین مکان روی زمین است که هنوز از سیستم برنامه‌ریزی پنج ساله شوروی استفاده می‌کند.
اصلاح فرآیند تدارکات پنتاگون ایده جدیدی نیست. جوهر زیادی برای شرح تغییرات احتمالی ریخته شده است. اما یک راه حل ساده و آسان، گسترش استفاده از «اختیار معامله دیگر» (Other Transaction Authority – OTA) برای قراردادها است. OTA که توسط کنگره در سال ۱۹۵۸ به عنوان راهی برای ناسا جهت حرکت سریع پس از پرتاب اسپوتنیک ایجاد شد، فرآیند بهتر و رقابتی‌تری برای خرید کالا نسبت به مقررات تدارکات فدرال ارائه می‌دهد.
به عنوان مثال، خریدهای OTA از قراردادهای قیمت ثابت به جای قراردادهای هزینه به‌علاوه (cost-plus) که پنتاگون معمولاً امضا می‌کند، استفاده می‌کنند. با قراردادهای هزینه به‌علاوه، تولیدکنندگان حتی زمانی که به شدت از بودجه فراتر می‌روند و از مهلت‌ها عبور می‌کنند، سود تضمین شده دارند.
<قدرت پردازش بیشتری در یک آیفون چهار ساله نسبت به یک F-35 وجود دارد.>مقامات امروزی می‌دانند که چنین «معاملات دیگر» چقدر می‌تواند مفید باشد. در سال ۲۰۲۰، واشنگتن ۳۰۰ میلیون دوز واکسن کووید-۱۹ را در طول عملیات وارپ اسپید با استفاده از OTها تهیه کرد. واحد نوآوری دفاعی پنتاگون از آن‌ها برای جذب فروشندگان جدید و خرید سیستم‌های با فناوری بالا استفاده می‌کند. ابتکار ریپلیکیتور از OTها استفاده می‌کند، و بسیاری از قراردادهای تحقیق و توسعه نیز همینطور. با این حال، امروزه کمتر از ده درصد کل هزینه‌های تدارکات از طریق OTها انجام می‌شود.
پذیرش OT ممکن است با دستور اخیر پیت هگست، وزیر دفاع، مبنی بر اینکه تمام خریدهای نرم‌افزار در سراسر وزارتخانه از OTها استفاده کنند، تسریع شود. اما برای ایجاد یک تغییر بزرگتر و دائمی‌تر، پنتاگون باید لحن جدیدی را در بالا تنظیم کند. در حال حاضر، انگیزه‌های عملکردی به جای نشان دادن ابتکار عمل یا سنجش اثربخشی، اجتناب از اشتباهات را تشویق می‌کنند – به عبارت دیگر، کارمندان بر اساس اینکه آیا با دستورالعمل‌ها، مقررات و راهنمایی‌ها برای هر فرآیند مطابقت دارند، سنجیده می‌شوند.
در عوض، عملکرد می‌تواند بر اساس سرعت تصمیم‌گیری، مدت زمان اجرای آن تصمیمات و میزان مؤثر بودن آن‌ها باشد. کنگره، به نوبه خود، می‌تواند به بازرس کل ارتش دستور دهد تا اثربخشی و سرعت پنتاگون در تصمیم‌گیری، از جمله در خرید را ارزیابی کند. بازرس کل همچنین می‌تواند بررسی کند که چرا شرکت‌ها از برنامه عقب می‌مانند و چگونه فرآیندهای پنتاگون به تأخیر در برنامه و قراردادهای بیش از بودجه کمک می‌کنند. کنگره همچنین می‌تواند برای اختلافات واهی اعطای قرارداد، که به عنوان یک استراتژی تجاری رایج شده‌اند، جریمه‌هایی وضع کند، زیرا چنین اختلافاتی این امکان را فراهم می‌کند که شرکت‌های بازنده بتوانند دوباره برای قرارداد رقابت کنند.
این سیاست‌گذاران همچنین باید خودشان به سرعت حرکت کنند. پنتاگون دیگر نمی‌تواند منتظر وقوع درگیری بعدی بماند تا این تغییرات را اعمال کند. سه سال طول کشید تا ایالات متحده تولید هواپیماها و موشک‌ها را در جنگ جهانی دوم افزایش دهد. کشور احتمالاً زمان زیادی برای افزایش تولید در هنگام شروع درگیری بعدی نخواهد داشت.
دولت ترامپ فرصت دارد تا با مدرن‌سازی دارایی‌های موجود، گسترش قابلیت‌های دفاعی، گسترش ذخایر و ظرفیت تولید مهمات، افزایش رقابت و کاهش آسیب‌پذیری‌های تأمین‌کنندگان، تغییر نحوه انجام کار پنتاگون، و افزایش سطوح بودجه و تداوم بودجه، صلح از طریق قدرت را محقق سازد. با توجه به زمان‌های چند ساله و ماهیت تقویت‌کننده متقابل این ابتکارات، دولت باید همه آن‌ها را با فوریت انجام دهد.
تنها یک حرکت بزرگ برای بازسازی زرادخانه دموکراسی می‌تواند چین را از تصرف تایوان با زور یا سایر کشورها را از به چالش کشیدن مشابه ایالات متحده بازدارد. همانطور که ژنرال داگلاس مک‌آرتور ایالات متحده در سال ۱۹۴۰ به طور پیشگویانه‌ای اعلام کرد: «تاریخ شکست در جنگ را تقریباً می‌توان در دو کلمه خلاصه کرد: خیلی دیر.»
”
