نشریه فارن افرز : «نظم بدون آمریکا: چگونه نظام بین‌الملل می‌تواند از واشنگتنی متخاصم جان سالم به در ببرد» | ۰۳ اردیبهشت ۱۴۰۴

در مدتی بسیار کوتاه، دولت دوم ترامپ بسیاری از اصولی را که از پایان جنگ جهانی دوم نظم بین‌المللی را هدایت کرده‌اند، زیر و رو کرده است. رئیس‌جمهور دونالد ترامپ به سرعت نقش ایالات متحده در ناتو را بازتعریف کرده و در عین حال تضمین‌های دفاعی ایالات متحده به اروپا و ژاپن و حتی اشتراک اطلاعات با شرکای پنج چشم خود: استرالیا، کانادا، نیوزیلند و بریتانیا را زیر سوال برده است. در سازمان ملل، ایالات متحده با روسیه و دیگر دشمنان سابق مانند بلاروس و کره شمالی و علیه تقریباً تمام متحدان دموکراتیک سنتی خود همسو شده است. مقامات اروپایی که برای واکنش در تکاپو هستند، شروع به این پرسش کرده‌اند که آیا نیاز به توسعه بازدارنده‌های هسته‌ای خود دارند و آیا واشنگتن به حفظ نیروهای آمریکایی در قاره ادامه خواهد داد.

با این حال، به همان اندازه که این ملاحظات امنیتی مهم هستند، رد معاهدات، سازمان‌ها و نهادهای اقتصادی توسط دولت که ایالات متحده نقش زیادی در شکل‌دهی آنها داشته است، نیز اهمیت دارد. در روز اول دوره دوم ریاست جمهوری خود، ترامپ فرمان‌های اجرایی برای خروج از توافقنامه آب و هوای پاریس سازمان ملل و سازمان بهداشت جهانی صادر کرد و توقف ۹۰ روزه تمام کمک‌های خارجی ایالات متحده را اعمال کرد. در اوایل فوریه، او دستور بازنگری گسترده ۱۸۰ روزه تمام سازمان‌های بین‌المللی را که ایالات متحده به آنها تعلق دارد و «تمام کنوانسیون‌ها و معاهداتی که ایالات متحده عضو آن است» صادر کرد. و ممکن است اقدامات تهاجمی‌تری در راه باشد: پروژه ۲۰۲۵، طرح بنیاد هریتیج برای دولت دوم ترامپ، که بسیاری از سیاست‌های ترامپ را پیش‌بینی کرده است، خواستار خروج ایالات متحده از صندوق بین‌المللی پول (IMF) و بانک جهانی، سنگ بنای توسعه جهانی و ثبات اقتصادی است که ایالات متحده دهه‌ها با دستی محکم آنها را هدایت کرده است.

از همه اینها ممکن است به راحتی نتیجه گرفت که نظم پس از جنگ در حال فروپاشی است. دولت ترامپ با نفی رهبری ایالات متحده، به نظر می‌رسد پایان برتری آمریکا و هژمونی خیرخواهانه را رقم می‌زند. همانطور که رابرت کیگان، مورخ، و دیگران استدلال کرده‌اند، در غیاب ابرقدرت آمریکا، ممکن است جنگلی آشفته پدیدار شود. البته، این امکان وجود دارد که دولت ترامپ بتواند از قدرت خام برای تضعیف ثبات جهانی استفاده کند و ایالات متحده، چین، روسیه و دیگران را قادر سازد تا حوزه‌های نفوذ خود را ایجاد کنند. در چنین جهانی، جنگ‌ها ممکن است مکررتر شوند و متحدان نزدیک سابق ایالات متحده، چه در اروپا و چه در آسیا، می‌توانند در برابر اجبار آشکار آسیب‌پذیر باشند. با این حال، از پیش تعیین نشده است که این نوع فروپاشی رخ دهد. نظم قدیم ممکن است به خوبی در حال ناپدید شدن باشد، اما اینکه آیا این امر منجر به هرج و مرج و درگیری می‌شود، به بسیاری از کشورهای دیگری نیز بستگی دارد که تاکنون نهادهایی را که بر آن استوار بوده است، حفظ کرده‌اند.

راه‌های زیادی وجود دارد که همکاری بین‌دولتی می‌تواند بدون رهبری ایالات متحده همچنان مؤثر باشد و حتی به عنوان نیرویی بازدارنده بر اقدامات یکجانبه واشنگتن عمل کند. اما برای اینکه این اتفاق بیفتد، اعضای اصلی نظم پس از جنگ، از جمله کشورهای اروپایی، ژاپن و سایر شرکا در آسیا و جاهای دیگر، باید پیشگیرانه برای تقویت همکاری با یکدیگر متحد شوند. آنها نمی‌توانند منتظر بمانند و ببینند، با این خطر که برخی ممکن است جدا شوند. دولت ترامپ به سرعت در حال بازنشانی آنچه ایالات متحده می‌خواهد است و ترتیبات چندجانبه دیرینه را برای رسیدن به آن دور می‌زند. سایر کشورها باید به همان سرعت برای محافظت و ساختن بر روی آن ساختارها حرکت کنند، که اکنون بیش از هر زمان دیگری به آنها نیاز خواهند داشت.

عرضه و تقاضا

در روایت‌های استاندارد روابط بین‌الملل، نظم مستلزم یک هژمون قدرتمند است که آماده استفاده از قدرت نظامی و اقتصادی غالب خود برای حفظ قوانین، هنجارها و نهادهایی است که تعاملات بین دولت‌ها را کنترل می‌کنند. این درک – معروف به نظریه ثبات هژمونیک – اغلب برای توضیح فروپاشی نظم در اروپا در دهه‌های ۱۹۲۰ و ۱۹۳۰ مورد استناد قرار می‌گیرد، زمانی که هیچ کشوری هم مایل و هم قادر به تضمین همکاری نبود: بریتانیا مایل بود و ایالات متحده قادر بود، اما هیچ کدام هر دو نبودند. در مقابل، پس از جنگ جهانی دوم، ایالات متحده، که توسط تهدید جهانی کمونیسم هدایت می‌شد، هم اراده و هم ظرفیت لازم برای اجرای نظم را داشت. این نظریه که در دنیای امروز به کار گرفته می‌شود، نشان می‌دهد که خروج ایالات متحده از معاهدات و سازمان‌های بین‌المللی که به ایجاد آنها کمک کرده است، باعث فروپاشی نظم خواهد شد.

با این حال، همانطور که رابرت کیوهین، دانشمند علوم سیاسی، در دهه ۱۹۸۰ اشاره کرد، نظریه ثبات هژمونیک فقط به «طرف عرضه» نگاه می‌کند: تمایل یک کشور قدرتمند برای تأمین شرایط همکاری. اما طرف تقاضا نیز اهمیت دارد. بسیاری از کشورها، از جمله اکثریت قریب به اتفاق کشورهایی که فاقد قدرت غالب هستند، از اشکال مختلف همکاری چندجانبه برای تأمین منافع خود حمایت می‌کنند. این تقاضا وجود دارد زیرا در دنیایی مملو از رقابت، عدم اطمینان و درگیری، اکثر کشورها تشخیص می‌دهند که دیپلماسی موردی معامله به معامله بعید است موفق شود. چنین معاملاتی به نفع قدرت‌های قوی خواهد بود و بنابراین منجر به نوعی رفتار قهری می‌شود که ترامپ قبلاً علیه کشورهای ضعیف‌تر مانند کانادا و مکزیک از آن استفاده کرده است. در نتیجه، حتی در غیاب یک هژمون، کشورها ممکن است به دنبال نهادهای جمعی برای تجمیع قدرت خود، ایجاد سنگری در برابر بی‌ثباتی و کسب دستاوردهای متقابلی باشند که با دستیابی به میزانی از همکاری حاصل می‌شود. این بینش امکانات جدیدی را برای نظم بدون ایالات متحده پیشنهاد می‌کند.

در واقع، چندجانبه‌گرایی بدون هژمون سابقه طولانی در اروپا دارد. در کنگره وین در سال‌های ۱۸۱۴-۱۵، قدرت‌های اروپایی برای ایجاد یک نظم ابتدایی گرد هم آمدند. آنچه پدیدار شد کنسرت اروپا بود، گروهی که شامل اتریش، فرانسه، پروس، روسیه و بریتانیا می‌شد. اگرچه بریتانیا در آن زمان قدرت دریایی و اقتصادی زیادی داشت، اما قدرت هژمونیک بر قاره نداشت. بلکه ترکیبی از همکاری دیپلماتیک و توازن قوا نظم را تا زمان جنگ کریمه و اتحاد آلمان و ایتالیا که آن را مختل کرد، حفظ کرد. نمونه قدیمی‌تر چنین همکاری، اتحادیه هانسی است، کنفدراسیونی که توسط شهرهای شمال اروپا در قرن سیزدهم برای حفاظت و ترویج منافع تجاری خود تأسیس شد. این اتحادیه بسیار موفق بود و صدها سال شکوفا شد.

چندجانبه‌گرایی بدون هژمون سابقه طولانی در اروپا دارد. از زمان جنگ جهانی دوم، اگرچه واشنگتن نقش هژمونیک در نظم کلی را اشغال کرده است، چندین نمونه برجسته از همکاری مبتنی بر تقاضا در میان گروه‌هایی از کشورها وجود داشته است که شامل ایالات متحده نمی‌شوند. اتحادیه اروپا را در نظر بگیرید. حتی در مواجهه با نگرانی‌های ایالات متحده در مورد حمایت‌گرایی، کشورهای اروپایی با موفقیت اقتصادهای خود را به عنوان یک بلوک بزرگ و قدرتمند سازماندهی کردند. در نتیجه، اروپا دارای نهادهای قوی و بادوام، از جمله منابع مالی جمعی، مانند بانک مرکزی اروپا و بانک سرمایه‌گذاری اروپا است که اکنون نفوذ عمده‌ای در امور بین‌الملل دارند. و از آنجایی که کشورهای اروپایی سرمایه‌گذاری عمومی را برای پاسخ به بحران‌های همپوشانی جهان در بحبوحه تغییرات بی‌ثبات در سیاست خارجی و تجاری آمریکا افزایش می‌دهند، یورو می‌تواند جایگزین جذابی برای دلار آمریکا به عنوان یک ارز ذخیره جهانی باشد.

نمونه برجسته دیگر همکاری بین‌دولتی بدون هژمون، سازمان کشورهای صادرکننده نفت (اوپک) است، گروهی که شامل تولیدکنندگان عمده نفت آفریقا و خاورمیانه و همچنین ونزوئلا می‌شود. اوپک از زمان تأسیس خود در سال ۱۹۶۰، شاهد خروج اعضا، جنگ‌های قیمت داخلی و تقلب منظم در محدودیت‌های سهمیه خود بوده است، اما با این وجود گروهی از کشورهای غنی از منابع را بدون ارتش قوی یا اقتصادهای متنوع توانمند ساخته است تا بر امور جهانی تأثیر بگذارند و در پایتخت‌های سراسر جهان اهرم فشار ایجاد کنند. از زمان تهاجم روسیه به اوکراین در سال ۲۰۲۲، این گروه با موفقیت سهمیه‌های تولید را در میان اعضای خود و ده کشور دیگری که اوپک پلاس را تشکیل می‌دهند، هماهنگ کرده است تا قیمت‌های بالای نفت را تثبیت و حفظ کند و بیش از یک تریلیون دلار درآمد ناخالص برای اعضای خود فراهم کند.

شکل سست‌تری از سازمان چندجانبه مبتنی بر تقاضا، گروه کشورهای بریکس پلاس است. بریک (همانطور که در آن زمان شناخته می‌شد) که در سال ۲۰۰۹ توسط برزیل، روسیه، هند و چین تأسیس شد، از آن زمان به ده عضو افزایش یافته است. اگرچه برخی آن را به عنوان تلاشی بی‌اثر برای ارائه جایگزینی برای نهادهای مالی بین‌المللی تحت سلطه غرب رد کرده‌اند، این گروه با علاقه مشترک به کاهش خطرات در کنار هم نگه داشته شده است. به عنوان مثال، بسیاری از اعضای بریکس پلاس نگران هستند که اتکای آنها به دلار آمریکا و نهادهای بین‌المللی تحت رهبری ایالات متحده، آنها را در برابر اجبار و تحریم آسیب‌پذیر می‌کند. آنها نهادهایی ایجاد کرده‌اند که امیدوارند آنها را مقاوم‌تر کند، از جمله بانک توسعه نوین، که تا پایان سال ۲۰۲۲ بیش از ۳۲.۸ میلیارد دلار وام برای ۹۶ پروژه در کشورهای بریکس پلاس و سایر اقتصادهای نوظهور تأیید کرده بود.

هر یک از این موارد نشان می‌دهد که کشورهایی که منافع مشترک یا نیاز به محافظت از خود در برابر خطرات مشترک دارند، می‌توانند به تنهایی ترتیبات مؤثری اتخاذ کنند. اگر دولت ترامپ تصمیم به خروج از نهادهای بین‌المللی، نقض تعهدات ایالات متحده و نادیده گرفتن هنجارهای تثبیت شده دیپلماسی بگیرد، به این معنی نیست که سایر کشورها نمی‌توانند چارچوب‌هایی برای مذاکره و توافق ایجاد و حفظ کنند. در واقع، چندین مسیر وجود دارد که جهان می‌تواند از طریق آنها از نهادها، معاهدات و اتحادهای تحت رهبری ایالات متحده به نهادهایی که توسط سایر کشورها شکل گرفته‌اند، منتقل شود.

بانک بهتر بسازید

در میان امیدوارکننده‌ترین حوزه‌هایی که بقیه جهان می‌توانند همکاری چندجانبه را بدون ایالات متحده حفظ کنند، توسعه بین‌المللی است. هنگامی که ایالات متحده در سال ۱۹۴۴ در برتون وودز شروع به ایجاد نظم اقتصادی پس از جنگ کرد، ارکان کلیدی شامل ایجاد صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی و متعاقباً تعیین دلار آمریکا به عنوان ارز ذخیره جهانی بود. از آن زمان به بعد، سیاست ایالات متحده بر هر دو نهاد و نحوه مدیریت بحران‌های اقتصادی توسط آنها تسلط داشت. اما دولت دوم ترامپ قبلاً خصومت خود را با بسیاری از نهادهای بین‌المللی نشان داده است و برخی از تحلیلگران سیاست نزدیک به رئیس جمهور خواستار کاهش چشمگیر یا حتی پایان حمایت ایالات متحده از صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی شده‌اند.

اگر واشنگتن چنین گام‌های افراطی بردارد، لزوماً منجر به فروپاشی نظم اقتصادی نخواهد شد. برعکس، این اقدامات می‌تواند انگیزه‌ای برای سایر کشورها برای بازنگری در چارچوب نهادی، یا با بازسازی سازمان‌های موجود یا با یافتن جایگزین‌هایی برای آنها، فراهم کند. بانک جهانی و آژانس‌های وام‌دهنده آن، انجمن توسعه بین‌الملل (IDA) که به فقیرترین کشورها بودجه می‌دهد، و بانک بین‌المللی بازسازی و توسعه (IBRD) که وام و مشاوره سیاست توسعه به کشورهای با درآمد متوسط ارائه می‌دهد را در نظر بگیرید. اثربخشی IDA غیرقابل انکار است: این نهاد می‌تواند تلاش‌های کمک‌رسانی را با کسری از هزینه‌ای که برای کشورهای منفرد به تنهایی هزینه دارد، حفظ کند. به ازای هر دلاری که یک کشور وارد می‌کند، IDA قادر است نزدیک به چهار دلار برای کشورهای نیازمند جمع‌آوری و وام دهد. این آژانس می‌تواند به این اثر چند برابری دست یابد زیرا کمک‌های مستقیم کشورها را با استقراض از بازار سرمایه بین‌المللی، بازپرداخت وام‌های گذشته IDA و انتقال سود از IBRD تقویت می‌کند.

با این حال، اگر ایالات متحده تأمین مالی IDA را متوقف کند، سایر کشورهای اهداکننده باید به سرعت وارد عمل شوند. در واقع، انگیزه استراتژیک قوی برای آنها وجود دارد که این کار را انجام دهند. سال‌هاست که ایالات متحده، به عنوان بزرگترین اهداکننده منفرد، توانسته است وام‌دهی IDA را متناسب با منافع خود تنظیم کند، که توسط ساختار قدرت تحت رهبری ایالات متحده در خود بانک جهانی پشتیبانی می‌شود. اما تسلط واشنگتن بر IDA مدت‌هاست که نامتناسب با سهم آن بوده است. در آخرین تکمیل منابع مالی این آژانس، که در دسامبر ۲۰۲۱ توافق شد، ایالات متحده تنها ۱۴.۸۹ درصد از کل بودجه را تأمین کرد، که فقط کمی بیشتر از ژاپن بود که ۱۴.۶۳ درصد را به خود اختصاص داد. در مقابل، کشورهای اروپایی، در مجموع، بیش از ۵۰ درصد کمک کردند. سایر اهداکنندگان مهم عبارتند از چین با ۵.۶۲ درصد، کانادا با ۵.۰۴ درصد و عربستان سعودی با ۲.۹۸ درصد. اگر ایالات متحده دیگر کمک نکند، سایر اهداکنندگان فرصتی برای اصلاح این عدم تعادل و تقاضای سهم مستقیم بیشتری در نحوه هزینه کردن وجوه آژانس خواهند داشت.

البته، ایالات متحده در برابر هرگونه از دست دادن نفوذ مقاومت خواهد کرد. دولت ترامپ ممکن است به خوبی سعی کند کنترل خود را بر IDA و IBRD افزایش دهد، حتی در حالی که سهم خود را به شدت کاهش می‌دهد. سابقه ای برای این وجود دارد: در دهه ۱۹۸۰، دولت ریگان بودجه ایالات متحده را به سازمان ملل، صندوق بین المللی پول و بانک جهانی کاهش داد در حالی که به دنبال کنترل بیشتر بر آنها بود. سایر کشورها نتوانستند راه مؤثری برای عقب راندن پیدا کنند و نتیجه نفوذ بیشتر ایالات متحده بود. به طور مشابه، دولت ترامپ احتمالاً فشار زیادی بر رئیس هر سازمان و شاید حتی بر کارکنان وارد خواهد کرد تا از دستورات واشنگتن پیروی کنند. بانک جهانی قبلاً مجبور شده است به برخی از کارکنان خود هشدار دهد که از طریق ایالات متحده سفر نکنند، پس از آنکه ویزای دیپلماتیک دو کارمند کلمبیایی لغو شد و توسط مقامات مهاجرت ایالات متحده از ورود به کشور منع شدند، زیرا دولت ترامپ دولت کلمبیا را تحت فشار قرار داد تا پروازهای نظامی ایالات متحده حامل اخراج شدگان را بپذیرد.

با این وجود، با اقدام مشترک، سایر کشورهای اهداکننده اهرم فشار قابل توجهی دارند. آنها نباید به طور خودکار هیچ شرط جدیدی را که توسط ایالات متحده تحمیل می شود بپذیرند یا رؤسای این آژانس ها را رها کنند تا خودشان از پس مشکلات برآیند. آنها همچنین نباید به سادگی بانک را رها کنند یا اجازه دهند از بین برود. در عوض، این کشورها باید به دولت ترامپ روشن کنند که ایالات متحده می تواند یا با مشارکت نفوذ خود را حفظ کند یا آن را از دست بدهد. و آنها ابزارهای لازم برای انجام این کار را دارند: طبق قوانین بانک جهانی، اگر یک عضو نتواند هیچ یک از تعهدات خود را در قبال بانک انجام دهد – حتی اگر قدرتمندترین عضو باشد – اکثریت ساده سایر کشورها، با اعمال اکثریت کل قدرت رأی، می توانند آن عضو را به حالت تعلیق درآورند. این قانون هنوز مورد استفاده قرار نگرفته است.

به طور جدی‌تر، ایالات متحده می‌تواند به طور کامل از بانک جهانی خارج شود، همانطور که پروژه ۲۰۲۵ خواستار آن است. کشورهای اروپایی، ژاپن و سایر کشورها باید اکنون برای چنین نتیجه‌ای آماده شوند. طبق منشور تأسیس بانک، اگر مشارکت‌کننده اصلی بانک تصمیم به خروج بگیرد، مقر سازمان باید به «قلمرو عضوی که بیشترین تعداد سهام را در اختیار دارد» منتقل شود. به احتمال زیاد، این به معنای انتقال بانک به ژاپن خواهد بود، اقدامی که می‌تواند زمینه را برای ایجاد ائتلافی از اعضا که بیشتر در تصمیم‌گیری دخیل هستند، فراهم کند. به عنوان مثال، تحت رهبری ژاپن، بانک می‌تواند شعبه بزرگی از IBRD را در قلمرو یکی از بزرگترین مشتریان پرداخت‌کننده هزینه بانک با درآمد متوسط، مانند برزیل یا هند، تأسیس کند؛ همچنین می‌تواند شعبه بزرگی از IDA را در اروپا، جایی که بسیاری از بزرگترین مشارکت‌کنندگان آژانس در آنجا قرار دارند، یا در آفریقا، نزدیک‌تر به وام‌گیرندگان اصلی خود، قرار دهد. به همین ترتیب، چین می‌تواند میزبان شعبه بزرگی باشد که شاید به تأمین مالی انرژی پایدار اختصاص یافته باشد. این می‌تواند در کنار بانک سرمایه‌گذاری زیرساخت آسیایی پکن قرار گیرد، که قبلاً به طور گسترده با بانک جهانی تأمین مالی مشترک انجام می‌دهد.

به طور خلاصه، تحول اجتناب‌ناپذیر بانک جهانی که ناشی از خروج ایالات متحده خواهد بود، می‌تواند فرصتی برای تقویت این نهاد باشد. اعضای بانک جهانی با برنامه‌ریزی مناسب برای این سناریو، می‌توانند اطمینان حاصل کنند که بانک به فعالیت خود ادامه می‌دهد و ویژگی چندجانبه خود را حفظ می‌کند. چنین تحولی همچنین می‌تواند الگویی برای نحوه انطباق سایر نهادهای بین‌المللی با نظمی باشد که دیگر توسط ایالات متحده رهبری نمی‌شود.

صندوقی لرزان؟

یکی دیگر از قربانیان عمده رد چندجانبه‌گرایی توسط دولت ترامپ می‌تواند صندوق بین‌المللی پول باشد، اما چالش‌هایی که با آن روبرو است با چالش‌های بانک جهانی متفاوت است. دهه‌هاست که سیاست ایالات متحده بر صندوق بین‌المللی پول تسلط داشته است، که محلی برای تجمیع ذخایر و مدیریت بحران‌های اقتصادی به روشی هماهنگ فراهم کرده است. این سیستم در اواخر قرن بیستم به قدری غالب بود که تا پایان جنگ سرد، نظم پولی و مالی بین‌المللی بدون ایالات متحده تقریباً غیرقابل تصور به نظر می‌رسید. اما جهان امروز بسیار متفاوت به نظر می‌رسد و این فقط ایالات متحده نیست که تغییر کرده است.

در حال حاضر، به نظر نمی‌رسد دولت ترامپ از صندوق بین‌المللی پول خارج شود، که با استفاده از هزینه‌ها و مشارکت‌های سایر کشورها، کارهای زیادی برای محافظت از منافع ایالات متحده انجام می‌دهد. تنها در سال ۲۰۲۳، ایالات متحده سودهای تحقق نیافته از صندوق بین‌المللی پول – افزایش ارزش سهام ایالات متحده در صندوق – را ۴۰۷ میلیون دلار گزارش کرد. اما این صندوق دیگر مانند گذشته برای سایر کشورها اهمیت ندارد. اگر دولت ترامپ تصمیم بگیرد مشارکت ایالات متحده در صندوق بین‌المللی پول را کاهش دهد در حالی که کنترل بیشتری اعمال می‌کند، سایر اعضا مجبور نخواهند بود به آن وابسته بمانند. در عوض، آنها می‌توانند از تعدادی ساختار جایگزین نوظهور که بسیاری از عملکردهای مشابه صندوق بین‌المللی پول را انجام می‌دهند، استفاده کرده و آنها را گسترش دهند.

در جهانی که کمتر به دلار وابسته است، ایالات متحده نفوذ کمتری دارد. اولاً، بسیاری از کشورها اکنون ذخایر ارزی قابل توجهی دارند که بیمه‌ای در برابر شوک‌های خارجی ارائه می‌دهد و می‌تواند در صورت تحت فشار قرار گرفتن بانک‌های خود، ارز خارجی را به آنها ارائه دهد. تا پایان سال ۲۰۱۸، کل ذخایر ارزی نگهداری شده در سطح جهان در مقایسه با ۳۰ سال قبل ده برابر شده بود؛ دو سوم این ذخایر توسط کشورهای نوظهور و در حال توسعه نگهداری می‌شد. علاوه بر این، در ایجاد این ذخایر، بسیاری از کشورها کمتر به دلار آمریکا متکی هستند. نسبت ذخایر ارزی نگهداری شده به دلار از حدود ۷۱ درصد در سال ۱۹۹۹ به ۵۷ درصد در سال ۲۰۲۴ کاهش یافته است، زیرا کشورها به دنبال بازدهی در ارزهای با قابلیت تجارت آسان مانند دلار استرالیا، دلار کانادا، رنمینبی چین، وون کره جنوبی، دلار سنگاپور و ارزهای اسکاندیناوی هستند. اگر دولت ترامپ بر اساس سند سیاست تجاری نوشته شده توسط استفان میران، اقتصاددان، کمی قبل از اینکه مشاور ارشد رئیس جمهور شود، عمل کند، که به نظر می‌رسد ایده مجبور کردن خارجی‌ها به تبدیل اوراق قرضه ۵ و ۱۰ ساله خزانه‌داری ایالات متحده خود به اوراق بهادار ۱۰۰ ساله با نرخ بهره پایین را تأیید می‌کند؛ یا بر اساس پیشنهاد رابرت لایتهایزر، مشاور کاخ سفید، مبنی بر اینکه ایالات متحده از خریدهای خارجی اوراق قرضه خزانه‌داری ایالات متحده مالیات بگیرد، تغییر از دلار آمریکا می‌تواند به سرعت شتاب گیرد. جهانی که کمتر به دلار و کمتر به صندوق بین‌المللی پول وابسته است، جهانی است که در آن ایالات متحده یکجانبه‌گرا نفوذ کمتری خواهد داشت.

خط دوم دفاع در برابر صندوق بین‌المللی پول ضعیف شده، استفاده روزافزون از توافق‌نامه‌های سوآپ ارزی (CSA) است. CSAها در صورت بروز بحران، مستقیماً از بانک مرکزی کشور دیگری درخواست کمک می‌کنند. تا سال ۲۰۲۴، بانک مرکزی چین ۴۰ توافق‌نامه سوآپ دوجانبه امضا کرده بود که ۳۱ مورد آن با ارزش کل حدود ۵۸۶ میلیارد دلار لازم‌الاجرا بود. برزیل در سال ۲۰۰۸ توافق‌نامه‌های سوآپ با آرژانتین به ارزش ۱.۸ میلیارد دلار و در سال ۲۰۱۳ با چین به ارزش ۳۰ میلیارد دلار امضا کرد. هند با بیش از ۲۵ کشور CSA منعقد کرده است، که در بیشتر موارد کشورهایی را که با آنها کسری حساب جاری دارد، در اولویت قرار داده است. CSAها اغلب پیش‌درآمد توافق‌نامه‌های گسترده‌تر بین کشورها بوده‌اند. از زمان معرفی آنها در سال ۲۰۰۹، خطوط سوآپ چین با آرژانتین، سرمایه‌گذاری چین در زیرساخت‌های استراتژیک آرژانتین را تسهیل کرده است.

به همان اندازه مهم، ظهور نهادهای منطقه‌ای است که بسیاری از نقش‌های کمک به بحران صندوق بین‌المللی پول را تکرار می‌کنند. صندوق ذخیره آمریکای لاتین، یا FLAR، در دهه ۱۹۸۰ تکامل یافت و از کشورهایی در منطقه که با بحران تراز پرداخت‌ها روبرو بودند، حمایت مالی می‌کرد. به طور مشابه، در سال ۲۰۰۰، در پی بحران مالی شرق آسیا، اعضای اتحادیه کشورهای جنوب شرقی آسیا (آسه‌آن) به همراه چین، ژاپن و کره جنوبی گرد هم آمدند تا یک ترتیب سوآپ ارزی چندجانبه به نام ابتکار چیانگ مای ایجاد کنند که متعاقباً آن را تقویت کرده‌اند. یک دهه بعد، در طول بحران منطقه یورو، کشورهای اروپایی ترتیب منطقه‌ای خود را ایجاد کردند – آنچه اکنون مکانیسم ثبات اروپا نامیده می‌شود. در سال ۲۰۱۴، بریکس یک ترتیب ذخیره مشروط ایجاد کرد که در بحران حمایت مالی یا وام‌های پیشگیرانه برای جلوگیری از بحران ارائه می‌دهد. و در سال ۲۰۲۵، بانک توسعه آفریقا از ایجاد مکانیسم ثبات مالی آفریقا برای ارائه تأمین مالی مجدد امتیازی – ارائه دسترسی به سرمایه با شرایط مطلوب – به کشورهای در بحران خبر داد. بیشتر این ترتیبات ارتباطی با صندوق بین‌المللی پول دارند، اما هر کدام به تنهایی اشکال قابل توجهی از حکمرانی منطقه‌ای را نیز انجام می‌دهند.

ایمنی در تعداد

علاوه بر حفظ نهادهایی که از نظم اقتصادی حمایت می‌کنند، کشورها می‌توانند با تغییر شکل مجامع سیاسی چندجانبه به یک هژمون سرکش پاسخ دهند. دهه‌هاست که ایالات متحده از گروه‌بندی‌های مختلف، از جمله G-7 و در قرن بیست و یکم، G-20، برای گرد هم آوردن رهبران برای شکل دادن به پاسخ‌های جمعی به مشکلات جهانی استفاده کرده است. G-7 در دهه ۱۹۷۰ ظهور کرد، زمانی که رهبران فرانسه، بریتانیا، ایالات متحده، آلمان غربی و متعاقباً کانادا، ژاپن و نمایندگان نهادهای اتحادیه اروپا گرد هم آمدند تا شوک‌های اقتصادی جدید را مدیریت کنند. G-20 گسترده‌تر در سال ۱۹۹۹ ظهور کرد و نقش کلیدی در مهار بحران مالی ۲۰۰۸ ایفا کرد و پاسخی جهانی را هماهنگ کرد و اقدامات سازمان‌های چندجانبه مختلف را برای رسیدگی به پیامدهای اقتصادی هدایت کرد. به طور کلی، G-7 و G-20 نقش‌های کلیدی در ایجاد درک متقابل و راه‌حل‌های مشترک ایفا کرده‌اند.

اما دولت ترامپ تردید عمیقی نسبت به هر دو گروه ابراز کرده است. ترامپ در دوره قبلی ریاست جمهوری خود، با امتناع از پیوستن به دیگر رهبران G-7 در بیانیه مشترک سنتی که در پایان اجلاس صادر می‌شود، گامی بی‌سابقه برداشت. او از زمان بازگشت به کاخ سفید، با اعلام تمایل به بازگرداندن روسیه، کشوری که به دلیل تجاوز در اوکراین تحت تحریم‌های گسترده غرب قرار دارد، به گروه، مستقیماً با سایر اعضای G-7 مخالفت کرده است. (روسیه از سال ۱۹۹۸ تا ۲۰۱۴ در جلسات G-7 شرکت می‌کرد، تا اینکه اعضای G-7 به دلیل الحاق کریمه، دعوت آن را لغو کردند.) ترامپ به همان اندازه از G-20 انتقاد کرده و از اعزام نمایندگان ایالات متحده به جلسات وزرای خارجه و دارایی G-20 در ژوهانسبورگ در فوریه ۲۰۲۵ خودداری کرده است. مارکو روبیو، وزیر امور خارجه ایالات متحده، در توضیح، هم به خصومت دولت ترامپ با آفریقای جنوبی و هم به تمایل به «عدم مدارا با ضدآمریکایی‌گری» اشاره کرد.

با غیبت فزاینده ایالات متحده، سایر کشورها اکنون باید برای تغییر شکل این گروه‌ها، از جمله جلسات برنامه‌ریزی بالقوه بدون ایالات متحده، وارد عمل شوند. در واقع، G-7 اغلب عضویت نسبتاً انعطاف‌پذیری داشته است، گاهی اوقات در گروه‌بندی‌های کوچکتر تشکیل جلسه می‌دهد، مانند زمانی که پنج عضو اصلی در سال ۱۹۸۵ برای امضای توافق پلازا برای کاهش ارزش دلار آمریکا در برابر سایر ارزهای پیشرو گرد هم آمدند، یا از کشورهای مهمان منتخب برای شرکت دعوت می‌کند. به طور مشابه، G-20 به طور منظم از شرکت‌کنندگان اضافی دعوت کرده است. این انعطاف‌پذیری راهی را برای پیشرفت نشان می‌دهد اگر ایالات متحده از این مجامع خارج شود یا به دنبال فلج کردن آنها باشد.

برای مؤثر بودن، یک گروه جدید باید شامل کشورهایی با قدرت اقتصادی و/یا نظامی قابل توجه باشد، مانند برزیل، کانادا، چین، فرانسه، آلمان، هند، ایتالیا، ژاپن، عربستان سعودی، آفریقای جنوبی، کره جنوبی، ترکیه و بریتانیا. اعضا همچنین باید تعهد قوی به سازمان‌های چندجانبه موجود داشته باشند، که روسیه و دولت فعلی ایالات متحده را مستثنی می‌کند. البته، ترکیب دقیق اعضا نیازمند بررسی دقیق خواهد بود. گنجاندن چین به طور خاص، معضلی را برای کشورهایی که چین را یک دشمن می‌دانند، ایجاد می‌کند.

چین بی سر و صدا نقش خود را در آژانس های چندجانبه افزایش داده است. همانطور که بسیاری از کشورها می بینند، رقابت فزاینده بین چین و ایالات متحده نه تنها برای کنترل بازارها و فناوری، بلکه بر سر اینکه چه کسی قوانین بازی را کنترل می کند، است. ایالات متحده از طریق موقعیت خود در نهادهای چندجانبه از نفوذ عظیمی بر قوانین و هنجارهای بین المللی برخوردار بوده است. به هر حال، این آژانس ها را پس از جنگ جهانی دوم با شرکای کوچک وفادار در ژاپن، بریتانیا و اروپا ایجاد کرد. در مقابل، چین مجبور بوده است نفوذ خود را در جاهای دیگر از طریق دیپلماسی دوجانبه و با ایجاد نهادهای چندجانبه خود، مانند بانک سرمایه گذاری زیرساخت آسیایی، ایجاد کند.

اما دولت ترامپ اکنون در حال واگذاری نفوذ خود بر سیستم چندجانبه است و در عوض ترجیح می دهد با کشورها به صورت تک به تک و معامله به معامله برخورد کند. با انجام این کار، چین را به جلو می راند و به نظر می رسد پکن به خوبی آماده است. این کشور بی سر و صدا نقش خود را در آژانس های چندجانبه افزایش داده و به سومین سهامدار بزرگ در صندوق بین المللی پول و بانک جهانی تبدیل شده است. و از فرصت ها برای حمایت علنی از سازمان بهداشت جهانی و سازمان تجارت جهانی در زمانی که ایالات متحده نسبت به هر دو خصومت نشان داده است، استفاده کرده است. مانند همه کشورهای قدرتمند، چین بی وقفه منافع ملی خود را دنبال می کند و در نهادهای چندجانبه به عنوان بهترین راه برای تأمین این منافع در بلندمدت شرکت می کند. برای سایر کشورها، این انطباق منافع شخصی و چندجانبه گرایی – که قبلاً مشخصه تعیین کننده هژمونی ایالات متحده بود – برای حفظ همکاری های بین المللی حیاتی است. البته، این همچنین این سؤال را مطرح می کند که آیا چین به نوبه خود هژمونیک خواهد شد. پاسخ به آن به این بستگی دارد که سایر کشورها چقدر فعالانه برای خواسته های خود برای همکاری فشار بیاورند و بر اساس آنها عمل کنند.

صرف نظر از عضویت دقیق آن، یک گروه جدید باید به سرعت تشکیل جلسه دهد. ایالات متحده قرار است رهبری G-20 را در دسامبر ۲۰۲۵ بر عهده بگیرد و سایر اعضا نمی‌توانند فرض کنند که این گروه مانند گذشته به فعالیت خود ادامه خواهد داد. شاید قدیمی‌ترین اعضای گروه اصلی – دولت‌های فرانسه، آلمان و بریتانیا – بتوانند تشکیل جلسه‌ای از اعضای منتخب اتحادیه اروپا، بریتانیا و برخی از اعضای بریکس پلاس را در ماه‌های آینده در نظر بگیرند، به عنوان راهی برای زمینه‌سازی برای تغییرات احتمالی بیشتر در آینده.

نظم نوین شجاع

با رد آشکار قوانین، هنجارها و نهادهای چندجانبه توسط دولت ترامپ، نظم پس از جنگ که توسط رهبری ایالات متحده شکل گرفته بود، در حال ناپدید شدن است. اما سایر کشورها مجبور نیستند تماشاگران منفعل باشند. کشورهای اروپایی، ژاپن و سایر متحدان اصلی ایالات متحده، همراه با شرکای ائتلافی جدید بالقوه، چندین گزینه دارند. آنها می‌توانند وارد عمل شوند و نقش ایالات متحده را در نهادهای موجود جایگزین کنند، مانند مورد IDA و بانک جهانی. آنها می‌توانند راه‌های جایگزینی برای انجام برخی از همان عملکردها در زمانی که نهادها اساساً ضعیف می‌شوند، بیابند. و آنها می‌توانند ائتلاف‌های جدیدی ایجاد کنند که مایل به حفظ همکاری و حمایت از مدیریت بحران جمعی باشند و آنچه را که اکنون ممکن است G-9 یا G-12 باشد، ایجاد کنند.

نظم نهادی که از این تحول پدیدار می‌شود، برخلاف نظم تحت رهبری ایالات متحده خواهد بود که بیش از هشت دهه استقرار داشته است. خطرات جدید جدی وجود خواهد داشت و حضور یک هژمون که عمدتاً از ترتیبات بین‌المللی خارج شده است، چالش‌های گسترده‌ای را ایجاد خواهد کرد. اما در مجموع، گروه گسترده‌ای از کشورهایی که به حمایت از نهادهای جهانی و چندجانبه‌گرایی ادامه می‌دهند – گروهی که می‌تواند از اروپا تا بخش زیادی از آسیا، آمریکای لاتین و خاورمیانه را در بر گیرد – بخش بزرگی از تولید ناخالص داخلی جهانی را نمایندگی خواهند کرد و توسط قدرت نظامی قابل توجهی پشتیبانی خواهند شد. و با بازسازی یا بازآفرینی نهادهایی که بیشترین اهمیت را دارند، می‌توانند کارهای زیادی برای حفظ ثبات، رسیدگی به مشکلات جهانی و محافظت از اعضای خود در برابر بحران‌ها انجام دهند. اگر این کار را نکنند، بسیاری از کشورها ممکن است خود را بیش از هر زمان دیگری در معرض خطر بیابند و برای محافظت از منافع محدود و کوتاه‌مدت خود بدون اهرم یا نفوذ در جهانی خطرناک‌تر تلاش کنند.