نشریه فارن افرز : «پایان صنعت جهانی کمک» | ۱۵ اردیبهشت ۱۴۰۴

هر دهه یا بیشتر، صنعت جهانی کمک درمی‌یابد که برای بقا باید دگرگون شود. در طول این دوره‌های تغییر، کشورهای اهداکننده سازمان‌های کمک‌رسانی خود را بازسازی می‌کنند، بودجه‌های کمکی خود را کاهش یا افزایش می‌دهند و برای ایجاد یا انحلال یکی دو طرح سازمان ملل لابی می‌کنند. به‌طور معمول، هنگامی که صنعت کمک با خواسته‌های کشورهای اهداکننده منطبق می‌شود، بحران برطرف شده و کار طبق معمول ادامه می‌یابد. از زمانی که دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور ایالات متحده، دوره دوم ریاست‌جمهوری خود را آغاز کرد، صنعت کمک خود را در نقطه عطف دیگری یافته است. دولت ترامپ، یواس‌اید (USAID)، بزرگترین آژانس توسعه جهان را از هم پاشیده، ۸۶ درصد از برنامه‌های آن را پایان داده، مقر آن را بسته و تقریباً تمام ۱۰ هزار کارمند آن را اخراج کرده است. همزمان، دولت ترامپ بودجه طرح‌های چندجانبه مختلف در زمینه آب و هوا، بهداشت جهانی و آموزش را کاهش داده است.

با این حال، بحران امروز با بحران‌های پیشین متفاوت است: این می‌تواند واقعاً پایان کمک‌های خارجی آن‌گونه که می‌شناسیم باشد. برای دهه‌ها، توسعه جهانی – یعنی تلاش برای بهبود و نجات جان فقرا – عمدتاً توسط کمک‌های خارجی ارائه شده توسط دولت‌های ثروتمند هدایت شده است. برخی از محققان و تحلیلگران این فرآیند را به عنوان «مجتمع صنعتی-کمک» به سخره می‌گیرند. اما حتی طرفداران کمک‌های خارجی نیز آن را به عنوان یک صنعت دیده‌اند، از جمله در تلاش‌های خود برای اصلاح آن، که نقص‌های آن را به عنوان مسائل ناکارآمدی تجاری تلقی می‌کنند. و اکنون که دولت‌ها در بسیاری از کشورهای ثروتمند به‌شدت به سمت راست متمایل شده و مواضع بدبینانه‌تری نسبت به کمک اتخاذ کرده‌اند، این صنعت در حال فروپاشی است. در نتیجه، بسیاری از کارکنان خیریه، محققان و دانشگاهیان بیکار خواهند شد. مهم‌تر از آن، میلیون‌ها نفر از مردم فقیر در سراسر جهان رنج خواهند برد.

حامیان توسعه جهانی اکنون با یک انتخاب روبرو هستند. آنها می‌توانند منتظر بمانند تا نگرش‌ها در کشورهای اهداکننده در مقطعی در آینده دور به سمت حمایت از کمک‌های خارجی بازگردد. یا می‌توانند کل مفهوم توسعه جهانی را بازاندیشی کنند، آن را از کمک جدا کرده و در عوض آن را در تحول صنعتی ریشه‌دار کنند: کمک به کشورها برای تغییر از کشاورزی معیشتی، اشتغال غیررسمی و تولید کالاهای اولیه به سمت تولید و خدمات. در حقیقت، صنعت کمک از قبل سرگردان بود. مداخلات آن بیش از حد گسترده شده بود و اغلب نتوانسته بود موانع کلیدی را که کشورهای فقیرتر در تلاش برای ارتقای مهارت کارگران خود، ساخت زیرساخت‌های انرژی و حمل و نقل و دسترسی به بازارهای جدید با آن مواجه بودند، برطرف کند. خارج کردن مردم از فقر در آفریقا، جنوب آسیا و بخش‌هایی از آمریکای لاتین نه تنها زندگی آنها را بهبود می‌بخشد، بلکه به کشورهای ثروتمند نیز اجازه می‌دهد تا با ایجاد بازارهای جدید، رفاه خود را حفظ کنند، و اکنون، تحول صنعتی سابقه قوی در بهبود اقتصادها دارد. اگر حامیان توسعه جهانی روش‌های آن را با زمان تطبیق ندهند، اهمیت خود را برای کشورهای ثروتمند و فقیر به یکسان از دست خواهد داد.

کمک یا همدستی؟

کالای اولیه صنعت کمک‌های خارجی، کمک رسمی توسعه (ODA) یا پولی است که از اهداکنندگان به دولت‌ها، افراد یا گروه‌ها در مناطق فقیرتر، یا مستقیماً – مانند حمایت بودجه‌ای از دولت‌های در حال مبارزه – یا از طریق پروژه‌هایی که توسط سازمان‌هایی مانند «کودکان را نجات دهید»، «آکسفام» یا «FHI 360» اجرا می‌شوند، سرازیر می‌شود. دولت‌ها در کشورهای ثروتمند، تأمین‌کنندگان اصلی ODA هستند. طبق گزارش سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD)، در سال ۲۰۲۳، دولت‌ها ۲۳۰ میلیارد دلار برای کمک‌های توسعه‌ای هزینه کردند، در حالی که بنیادهای خصوصی ۱۱ میلیارد دلار هزینه کردند. مانند هر صنعتی، کمک‌های خارجی نیز واسطه‌هایی دارد. اما در این تجارت، واسطه‌ها به‌طور خاص مشهود هستند. نهادهای شخص ثالث معروف به «شرکای اجرایی» شامل سازمان‌های غیردولتی بین‌المللی، پیمانکاران بزرگ خصوصی و شرکت‌های مشاوره‌ای هستند. برای مثال، اگر دولت ایالات متحده بخواهد کود را بین کشاورزان خرده‌پا در بنگلادش توزیع کند، ممکن است با کمونیکس، یک پیمانکار توسعه مستقر در ایالات متحده، برای انجام این کار قرارداد ببندد. در واقع، در سال ۲۰۲۳، کمونیکس بیشترین بودجه USAID را در میان تمام پیمانکاران این سازمان دریافت کرد: بیش از ۱ میلیارد دلار.

برای بهره‌گیری از اثرات شبکه‌ای و صرفه‌جویی‌های ناشی از مقیاس، شرکای اجرایی در اطراف مراکز اصلی تولید کمک‌های خارجی، یعنی پایتخت‌های کشورهای عمده اهداکننده: برلین، ژنو، لندن، پاریس، رم و واشنگتن، گرد هم می‌آیند. در نتیجه، کمک بسیار کمی توسط سازمان‌ها یا افراد در کشورهای فقیر توزیع می‌شود. طبق گفته چارلز کنی و اسکات موریس، پژوهشگران مرکز توسعه جهانی، در سال ۲۰۲۰، کمتر از نه درصد از کمک‌های ایالات متحده توسط دولت‌های دریافت‌کننده یا شرکت‌های مستقر در کشورهای دریافت‌کننده اداره می‌شد. آشکار بودن نقش واسطه‌های مستقر در کشورهای ثروتمند، مدت‌هاست که دستاویز منتقدانی بوده است که ادعا می‌کنند صنعت کمک ناکارآمد یا حتی ناعادلانه عمل می‌کند. در این انتقاد حقیقتی نهفته است. طبق تحلیلی از سوی دوکس، یک سازمان خبری، ۴۷ مورد از ۵۰ پیمانکار برتر یواس‌اید در ایالات متحده مستقر هستند.

تلاش‌های پیشین برای اصلاح انحرافات در صنعت کمک‌های خارجی بر تلاش برای کاهش اتلاف و افزایش سهم پولی که به ذینفعان می‌رسد، متمرکز بود. نود کشور در سال ۲۰۰۵ اعلامیه پاریس در مورد اثربخشی کمک‌ها را امضا کردند، توافقی که اصلاحاتی مانند همسوسازی اهداف اهداکنندگان با اولویت‌های کشورهای دریافت‌کننده، هماهنگ‌سازی مداخلات توسعه‌ای مختلف و مشارکت بیشتر شرکای محلی را تشویق می‌کرد. مارک گرین، مدیر یواس‌اید در دوره اول دولت ترامپ، تلاش کرد تا با ایجاد ظرفیت در کشورهای دریافت‌کننده برای برنامه‌ریزی، تأمین مالی و مدیریت توسعه خود، وابستگی آنها به کمک‌های خارجی را کاهش دهد. سامانتا پاور، جانشین گرین، قصد داشت سهم بودجه‌ای را که توسط سازمان‌های محلی مستقر در کشورهای دریافت‌کننده اداره می‌شود تا سال ۲۰۲۵ به ۲۵ درصد افزایش دهد.

اجماع در مورد اینکه کشورهای ثروتمند چقدر باید برای کمک هزینه کنند و چه چیزی را باید در اولویت قرار دهند، در طول زمان تغییر کرده است. قطعنامه ۱۹۷۰ سازمان ملل توصیه می‌کرد که کشورها باید ۰.۷ درصد از درآمد ناخالص ملی خود را به ODA اختصاص دهند، اما تا سال ۲۰۲۳، تنها پنج کشور به این هدف دست یافته بودند: دانمارک، آلمان، لوکزامبورگ، نروژ و سوئد. در ایالات متحده، دولت‌های دموکرات و جمهوری‌خواه پی‌درپی تعهد گسترده‌ای به کمک‌های خارجی را حفظ کردند، اگرچه بحث‌هایی نیز، حتی در خود این صنعت، در مورد هدف مناسب کمک وجود داشت. از سال ۲۰۰۰، زمانی که ۱۸۹ کشور با اهداف توسعه هزاره سازمان ملل موافقت کردند، هدف اصلی این صنعت کاهش فقر بوده است؛ پس از امضای توافقنامه پاریس در سال ۲۰۱۵، بسیاری از دولت‌ها این ایده را پذیرفتند که علاوه بر این، کمک‌ها باید به مبارزه با تغییرات آب و هوایی نیز هدایت شوند.

بحران عرضه

اما در پس این بحث‌های اخیر، تغییر عظیمی در سیاست‌ها و هنجارهای عمومی نهفته بود که به این صنعت اجازه بقا داده بود. اگر کمک را نوعی بشردوستی بدانیم، کشورهای ثروتمند اهداکننده و کشورهای فقیر ذینفع به نظر می‌رسند. اما اگر کمک را یک صنعت بدانیم، کشورهای ثروتمند فروشنده و کشورهای فقیر خریدار به نظر می‌رسند. کشورهای ثروتمند با کمک‌های توسعه‌ای خود، مجموعه‌ای از پروژه‌ها و هنجارهای نهادی را برای دستیابی به مجموعه‌ای از نتایج مورد انتظار ارائه می‌دهند: بهبود شرایط مادی در کشورهای در حال توسعه که در نهایت اقتصاد و امنیت خودشان را تقویت می‌کند – یا در صورت عدم موفقیت، حداقل احساسی از سوی کشورهای ثروتمند مبنی بر اینکه آنها تلاش کرده‌اند تفاوتی ایجاد کنند. نقش کشورهای فقیر، مصرف این پروژه‌های توسعه‌ای به امید دستیابی به نتایج مطلوب است – یا در صورت عدم موفقیت، حداقل احساسی مبنی بر اینکه روزی ممکن است این امر امکان‌پذیر باشد.

اکنون این بازار با بحران بی‌سابقه عرضه مواجه است. در سراسر جهان، مردم و سیاستمداران در کشورهای ثروتمندی که مدت‌ها به ایده اساسی ارزشمند بودن ارائه کمک باور داشتند، دچار تردید شده‌اند. صنعت کمک برای دهه‌ها، چرخه‌های رونق و رکود ناشی از تغییرات در سیاست داخلی کشورهای اهداکننده را تجربه کرده است. آنچه این بار متفاوت است، نارضایتی عمیق از مدل اقتصادی غالب و پارادایم کمکی مرتبط با آن است. از زمان بحران مالی جهانی ۲۰۰۸، بسیاری از کشورهای اهداکننده رکود اقتصادی، رشد کند بهره‌وری، کاهش رقابت‌پذیری و افزایش نابرابری را تجربه کرده‌اند. شهروندان کشورهای ثروتمند که دیگر احساس امنیت اقتصادی نمی‌کنند، این سوال را مطرح می‌کنند که چرا بودجه‌های عمومی کمیاب باید به اهداف خارج از کشور اختصاص یابد در حالی که نیازهایی در داخل وجود دارد.

این تردید فراتر از دولت ترامپ است. ایالات متحده تنها اهداکننده‌ای نیست که کمک‌های خارجی را کاهش می‌دهد: در سال ۲۰۲۴، هشت مورد از ده اهداکننده برتر در کمیته کمک‌های توسعه OECD بودجه کمک‌های خارجی خود را کاهش دادند و قصد خود را برای همسوسازی بیشتر برنامه‌های توسعه بین‌المللی با منافع ملی خود اعلام کردند – مانند اطمینان از اینکه پروژه‌های توسعه از کالاها و خدمات تولید شده در کشور اهداکننده استفاده می‌کنند. در سال ۲۰۲۴، آلمان، دومین اهداکننده بزرگ کمک دوجانبه جهان، کاهش ۵.۳ میلیارد دلاری بودجه کمک‌های خارجی خود را اعلام کرد. در فوریه، بریتانیا کاهش ۴۰ درصدی بودجه کمک خود را اعلام کرد تا بتواند بر هزینه‌های دفاعی تمرکز کند. در مارس ۲۰۲۵، هلند اعلام کرد که ۳۷ درصد از کمک‌های دوجانبه خود را طی پنج سال کاهش می‌دهد و کمک‌های مالی خود به برخی از آژانس‌های سازمان ملل را کاهش می‌دهد.

بسیاری از رأی‌دهندگان راست‌گرا در کشورهای ثروتمند اکنون کمک‌های خارجی را بیهوده و بیش از حد متمرکز بر ترویج اهدافی می‌دانند که آنها را با چپ مرتبط می‌دانند، مانند اقدام اقلیمی، برابری جنسیتی یا ترویج دموکراسی. رأی‌دهندگان نسبت به تکنوکرات‌ها، کارشناسان سیاست و دانشگاهیان متعهد به کمک‌های خارجی بدبین‌تر هستند. در نتیجه، حتی سیاستمداران چپ‌گرا، مانند دولت کارگر در بریتانیا، در پاسخ به احساسات عمومی، کمک‌ها را کاهش می‌دهند. طبق نظرسنجی فوریه ۲۰۲۵ یوگاو، ۶۵ درصد از بریتانیایی‌ها طرفدار افزایش هزینه‌های دفاعی به قیمت کمک‌های خارجی هستند.

خونریزی

سرعت و مقیاس تغییرات سیاستی، بحران پیش روی صنعت کمک را به یک بحران وجودی تبدیل کرده است. دولت‌های اهداکننده به‌سرعت در حال نابودی بازار بازیگران این صنعت به روش‌های غیرقابل بازگشت هستند. در ژانویه، ترامپ فرمانی اجرایی برای مسدود کردن تمام کمک‌های خارجی ایالات متحده صادر کرد، ظاهراً برای اینکه وزیر امور خارجه بتواند آن را بررسی کند تا مطمئن شود با منافع ایالات متحده همسو است. ظرف چند هفته پس از این فرمان، بزرگترین آژانس توسعه دوجانبه جهان، یواس‌اید، عملاً از بین رفت و نابودی آن اثر دومینویی را به راه انداخت.

ده‌ها سازمان غیردولتی کوچک و متوسط در حال فروپاشی هستند. سازمان‌های بزرگی که پروژه‌هایی را برای یواس‌اید اجرا می‌کردند، مانند FHI 360، کمونیکس و DAI Global، برخی از برنامه‌های کشوری را خاتمه داده، بسته شدن دفاتر میدانی را اعلام کرده و صدها کارمند را در سراسر جهان اخراج کرده‌اند. سازمان‌های چندجانبه نیز از کاهش کمک‌های ایالات متحده رنج می‌برند. آژانس‌های سازمان ملل مانند سازمان بین‌المللی مهاجرت، برنامه مشترک سازمان ملل در مورد HIV/AIDS، کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل و سازمان بهداشت جهانی برای ۲۰ تا ۴۰ درصد از بودجه خود به ایالات متحده متکی هستند و مجبور به کوچک‌سازی شده‌اند.

این اختلال احتمالاً با کاهش بودجه دانشگاه‌ها تشدید خواهد شد. دولت ترامپ صدها میلیارد دلار کمک‌هزینه تحقیقاتی به دانشگاه‌های برجسته آمریکایی مانند کلمبیا، جانز هاپکینز و پرینستون را لغو یا مسدود کرده است. این کاهش‌ها تعداد متخصصان جوانی را که در زمینه‌های مرتبط با توسعه آموزش می‌بینند کاهش می‌دهد، پروژه‌هایی را که تأثیر کمک را ارزیابی می‌کنند پایان می‌دهد و حافظه نهادی نحوه طراحی، ارائه و ارزیابی پروژه‌های کمک را از بین می‌برد. کل رشته‌های دانشگاهی و حمایتی مانند بهداشت جهانی، اقدام اقلیمی، برابری جنسیتی و ترویج دموکراسی ممکن است فرو بپاشند.

تأثیرات کوتاه‌مدت زوال صنعت کمک از هم‌اکنون در حال آشکار شدن است، اما اثرات بلندمدت آن ناشناخته است. کمک‌های خارجی درصد زیادی از درآمد ناخالص ملی حدود ۲۵ کشور از جمله بوروندی، لیبریا، مالاوی، نائورو، سومالی، سودان جنوبی و یمن را تشکیل می‌دهد. این مناطق شاهد خاتمه برنامه‌های حیاتی آموزشی و بهداشتی بوده‌اند. و بعید است که اهداکنندگان خصوصی بتوانند این شکاف را پر کنند، زیرا کمک‌های بشردوستانه خصوصی کمتر از ده درصد از جریان‌های سالانه کمک‌های خارجی ردیابی شده توسط OECD را تشکیل می‌دهند. علاوه بر این، افراد و شرکت‌های بشردوست آمریکایی – که بیش از نیمی از ۴۰ اهداکننده خصوصی برتر جهان را تشکیل می‌دهند – ممکن است به دلیل ترس از اقدامات تلافی‌جویانه دولت ایالات متحده، عقب‌نشینی کنند.

سریع ثروتمند شوید

کمک‌های خارجی به‌سرعت به صنعتی رو به افول تبدیل شده است. اما این بدان معنا نیست که کشورهای ثروتمند باید به‌طور کامل از مبارزه با فقر دست بکشند. به نفع کشورهای ثروتمند است که با تلاش برای بهبود اقتصاد و ثبات کشورهای آفریقا، آمریکای لاتین و جنوب آسیا، فشار مهاجرت را کاهش دهند. بنابراین، کارشناسان سیاست، روشنفکران، فعالان، بشردوستان و انسان‌دوستان باید توسعه جهانی را با جدا کردن آن از صنعت کمک و استوار کردن آن بر استراتژی تحول صنعتی نجات دهند. یک کشور زمانی صنعتی می‌شود که فناوری‌ای را اتخاذ کند که به آن امکان مکانیزه و دیجیتالی شدن را بدهد و منجر به افزایش بهره‌وری و مهارت‌های نیروی کار آن شود. در نهایت، کارگران یک کشور صنعتی از کشاورزی معیشتی به سمت بخش‌های با بهره‌وری بالاتر مانند الکترونیک، داروسازی، فناوری‌های سبز و خدمات دیجیتال حرکت می‌کنند. و با درآمدهای بالاتر و اشتغال در این صنایع مدرن، تغییرات اجتماعی مانند کار بیشتر زنان در مشاغل رسمی، دختران بیشتر در مدارس و ازدواج‌های کمتر کودکان ارتباط تنگاتنگی دارد.

صنعتی شدن بسیاری از جوامع زمانی فقیر را به جوامعی مرفه تبدیل کرده است. طی چند صد سال، کشورهایی از جمله چین، آلمان، ژاپن، لهستان، سنگاپور، کره جنوبی، بریتانیا و ایالات متحده با صنعتی شدن ثروتمند شدند. امروزه، تایلند و ویتنام به لطف سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در صنایع تولیدی، زیرساخت‌های ارتباطی خوب، نیروی کار ماهر و دسترسی گسترده‌تر به بازارهای صادراتی، در حال صنعتی شدن هستند.

بخشی از مشکل صنعت کمک این است که مزایای آن بیش از حد در حوزه‌های متعدد پخش شده و به اندازه کافی بر بخش‌های افزایش‌دهنده بهره‌وری متمرکز نشده است. برای این منظور، طرفداران توسعه جهانی باید بر توانمندسازی کشورهای فقیرتر برای دسترسی به منابع مالی ارزان توسعه برای سرمایه‌گذاری‌های هدفمند در بخش‌هایی که مردم را به هم متصل می‌کنند، مانند برق، ارتباطات راه دور و حمل و نقل انبوه، تمرکز کنند. تأمین مالی توسعه باید شامل تلاش‌هایی برای جلوگیری از جریان‌های مالی غیرقانونی باشد. برای مثال، کشورهای آفریقایی سالانه مجموعاً حدود ۹۰ میلیارد دلار را به دلیل فساد نخبگان، فرار غیرقانونی سرمایه و فرار مالیاتی شرکت‌های چندملیتی از دست می‌دهند. این مبلغ بیشتر از ۶۰ میلیارد دلار کمکی است که دولت‌های اهداکننده سالانه به این قاره ارسال می‌کردند. اگر کشورهای ثروتمند مقررات خود را در مورد پناهگاه‌های مالیاتی و مراکز مالی فراساحلی تشدید کنند و اگر ۱۳۸ امضاکننده معاهده جهانی مالیات – توافقی که در سال ۲۰۲۳ به دست آمد و حداقل نرخ مالیات را برای شرکت‌های بزرگ تعیین می‌کند – اجرای آن را تسریع کنند، می‌توان چنین اتلافی را کاهش داد.

کمک بسیار کمی توسط سازمان‌ها یا افراد در کشورهای فقیر توزیع می‌شود.

کشورهای فقیرتر همچنین برای شکوفایی به یک محیط تجاری باثبات نیاز دارند. آنها برای کالاها و خدماتی که تولید می‌کنند به دسترسی به بازارهای صادراتی در کشورهای ثروتمند نیاز دارند. و دهه‌ها شواهد نشان می‌دهد که نه کشورهای فقیر و نه کشورهای ثروتمند در نهایت از حمایت‌گرایی یا خودبسندگی سود نمی‌برند. شرکت‌ها در کشورهای ثروتمند، به‌ویژه آنهایی که در زمینه‌هایی با تغییرات سریع مانند هوش مصنوعی، باتری‌ها، پهپادها و سخت‌افزار انرژی‌های تجدیدپذیر فعالیت می‌کنند، باید بتوانند به بازارهای رو به رشد در آفریقا، آمریکای لاتین و جنوب آسیا بفروشند.

متخصصانی که در زمینه توسعه جهانی کار می‌کنند برای هدایت تلاش‌های خود در حمایت از تحول صنعتی به قوانین جدیدی نیاز خواهند داشت. این ممکن است مستلزم ایجاد قوانین جدیدی برای تنظیم رقابت بر سر منابع حیاتی باشد که کشورهای ثروتمند برای تولید لوازم الکترونیکی به آنها نیاز دارند، مانند کبالت از جمهوری دموکراتیک کنگو یا مس از زامبیا. اخلاق‌گرایان و دانشمندان علوم اجتماعی در سراسر جهان باید به تدوین قوانینی برای محدودیت‌های هوش مصنوعی، جنگ پهپادی و سایر روش‌هایی که فناوری‌های جدید مستقیماً با جوامع انسانی در تعامل هستند، کمک کنند.

اگر طرفداران توسعه جهانی، تحول صنعتی را سرلوحه کار خود قرار دهند، می‌توانند به رهایی مردم از فقر کمک کنند و در عین حال از واکنش‌های سیاسی منفی جلوگیری کنند. اگر کشورهای فقیر صنعتی شوند، کل جهان از آن سود خواهد برد. توسعه جهانی بهترین شانس بقا – و ارائه نتایج – را دارد اگر فراتر از صرفاً خیریه دیده شود.