نشریه فارن پالیسی: «مورد واقع‌گرایانه برای قوانین جهانی» | ۲۱ خرداد ۱۴۰۴

چیزهای زیادی وجود دارد که دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور ایالات متحده، در مورد سیاست جهانی نمی‌فهمد – که با توجه به اینکه او در دور دوم ریاست جمهوری خود در کاخ سفید است، شگفت‌انگیز است – و یکی از آنها اهمیت نهادهای بین‌المللی است. نهادها قوانین هستند و تحقیر ترامپ نسبت به قوانین پیش از ورود او به سیاست وجود داشته است. او مدت‌هاست که هنجارها، قوانین و مقررات را محدودیت‌های مزاحمی می‌داند که گاهی اوقات مانع از به دست آوردن هر آنچه می‌خواهد می‌شوند، و این نگرش را به سیاست خارجی نیز آورده است. چه در پذیرش پاداش‌های پرسود از دولت‌های خارجی، چه در تهدید به تصرف گرینلند و الحاق کانادا، یا در قلدری نسبت به بازدیدکنندگان خارجی در دفتر بیضی، ترامپ هیچ هنجاری را فراتر از چالش، هیچ توافقی را مقدس و هیچ نهاد جهانی را شایسته سرمایه‌گذاری یا دفاع نمی‌داند.

شاید فکر کنید یک واقع‌گرا مثل من با تأیید سر تکان می‌دهد. آیا واقع‌گرایان فکر نمی‌کنند که قدرت تنها چیزی است که اهمیت دارد و هنجارها، قوانین و نهادها تأثیر کمی بر آنچه دولت‌ها – و به ویژه قدرت‌های بزرگ – انجام می‌دهند، دارند؟ اگر این چیزی است که در کلاس مقدماتی روابط بین‌الملل به شما آموخته‌اند، به استاد خود مراجعه کرده و درخواست بازپرداخت شهریه کنید. بله، واقع‌گرایی قدرت را مهمترین عامل در سیاست جهانی می‌داند و معتقد است که دولت‌های قدرتمند بیشترین تأثیر را بر نهادهایی دارند که در هر مقطع زمانی حاکم هستند. واقع‌گرایان همچنین تأکید می‌کنند که چون هیچ مرجع مرکزی برای اجرای انطباق وجود ندارد، دولت‌ها در صورت تمایل می‌توانند از قوانین سرپیچی کنند. اما واقع‌گرایان پیچیده‌ای مانند هانس مورگنتا، رابرت گیلپین، هنری کیسینجر، استفان کراسنر و حتی جان مرشایمر نیز تأکید می‌کنند که هیچ سیستمی از دولت‌های وابسته متقابل نمی‌تواند بدون مجموعه‌ای از قوانین عمل کند و حتی دولت‌های قدرتمند نیز در صورت سرپیچی بیش از حد یا فاحش از قوانین موجود، هزینه‌ای پرداخت خواهند کرد.

دولت‌ها توجه زیادی به قوانین بین‌المللی دارند زیرا چاره دیگری ندارند. به عنوان مثال، اگر کشوری بخواهد خطوط هوایی تجاری به قلمرو آن پرواز کنند و از آن خارج شوند، باید از دستورالعمل‌های تعیین شده توسط سازمان بین‌المللی هوانوردی غیرنظامی (ایکائو)، مانند استفاده از زبان انگلیسی برای کنترل ترافیک هوایی، پیروی کند. یک دولت مستقل آزاد است که قوانین ایکائو را رد کند، اما ترافیک هوایی به قلمرو آن یک شبه متوقف خواهد شد.

همین اصل در مورد طیف وسیعی از فعالیت‌های جهانی اعمال می‌شود – تجارت، سرمایه‌گذاری، سفرهای خارجی، حفاظت از گونه‌های در معرض خطر، تخصیص طیف ارتباطات راه دور، تنظیم ماهیگیری، تخصیص حقوق آب و غیره. از آنجا که دولت‌های مدرن، شرکت‌ها، سازمان‌های غیردولتی، کلیساها و سایر گروه‌های مهم به طرق مختلف با یکدیگر تعامل دارند – در برخی موارد، در هر ساعت از هر روز – آنها برای مدیریت نحوه انجام آن فعالیت‌ها به قوانین نیاز دارند.

تصور کنید چقدر دشوار خواهد بود اگر هر شرکتی که می‌خواهد کالا صادر یا وارد کند، مجبور باشد به طور مستقل در مورد نحوه انجام این مبادله مذاکره کند، یا اگر هر دولتی مجبور باشد مجموعه جداگانه‌ای از قوانین را برای مدیریت معاملات ارزی با هر یک از ۱۹۳ عضو سازمان ملل متحد تدوین کند. سپس تصور کنید که آنها مجبور باشند هر روز این فرآیند را از نو تکرار کنند. توسعه اصول کلی برای مدیریت چنین فعالیت‌هایی بسیار آسان‌تر است، حتی اگر گاهی اوقات استثنائاتی پیش بیاید و دولت‌ها یا شرکت‌ها گاهی اوقات از تعهدات خود سر باز زنند. هنجارها و نهادها با کاهش عدم قطعیت، الگوهای رفتاری پایدار را تقویت کرده و به دولت‌ها، شرکت‌ها و سایر بازیگران امکان برنامه‌ریزی می‌دهند.

علاوه بر این، همانطور که رابرت کیوهین و دیگران دهه‌ها پیش ثابت کردند، نهادها به دولت‌ها کمک می‌کنند تا در موقعیت‌هایی که منافع روشنی از همکاری وجود دارد اما انگیزه‌هایی برای تقلب نیز وجود دارد، به نتایج بهتری دست یابند. نهادها علاوه بر کاهش عدم قطعیت و هزینه‌های معامله، معمولاً حاوی رویه‌های راستی‌آزمایی هستند که دیگران را قادر می‌سازد تا تخلفات را شناسایی کرده و به آنها پاسخ دهند. با اطمینان از اینکه تقلب قابل شناسایی است، مجموعه ای از قوانین خوب طراحی شده انگیزه تقلب را در وهله اول کاهش می‌دهد. در صورت طراحی مناسب، آنها همچنین می‌توانند به موقعیت‌هایی رسیدگی کنند که در آن برخی از دولت‌ها بیش از دیگران سود می‌برند، که ممکن است برخی از شرکای بالقوه را از مشارکت منصرف کند و همه را در وضعیت بدتری قرار دهد. نهادهای چندجانبه این مزایا را با از بین بردن نیاز به مذاکره ترتیبات جداگانه با بسیاری از کشورهای مختلف، تقویت می‌کنند.

در نهایت، دولت‌ها از نهادها برای سنجش نیات یکدیگر استفاده می‌کنند. دولت‌هایی که عموماً مایل به «پیروی از قوانین» هستند، برای دیگران کمتر تهدیدآمیز بوده و به عنوان شرکای قابل اعتمادتری در نظر گرفته خواهند شد؛ در مقابل، دولت‌هایی که مکرراً هنجارهای موجود را زیر پا می‌گذارند، احتمالاً خطرناک تلقی شده و برای متقاعد کردن دیگران به اعتماد به آنها با مشکل مواجه خواهند شد. از جمله دلایل این امر این است که همه دولت‌ها سعی می‌کنند دیگران را متقاعد کنند که حتی زمانی که از قوانین پیروی نمی‌کنند، در حال پیروی از آنها هستند و چرا دولت‌ها به طور معمول دشمنان را به نقض هنجارها و توافقات موجود متهم می‌کنند. همانطور که نویسنده یان هرد تأکید می‌کند، «دولت‌ها از حقوق بین‌الملل برای توضیح و توجیه انتخاب‌های خود استفاده می‌کنند … حقوق بین‌الملل انجام برخی کارها (آنهایی که می‌توانند قانونی ارائه شوند) را برای دولت‌ها آسان‌تر و انجام کارهای دیگر (آنهایی که غیرقانونی به نظر می‌رسند) را دشوارتر می‌کند.»

مطمئناً، قوانینی که دولت‌ها برای مدیریت روابط خود ایجاد می‌کنند، بی‌طرف نیستند. دولت‌های قدرتمند از ترتیباتی حمایت می‌کنند که به نفع منافع یا ارزش‌های آنهاست و در صورت امکان آنها را بر دولت‌های ضعیف‌تر تحمیل می‌کنند. آنها همچنین قادرند بدون تحمل مجازات‌های قابل توجه، قوانین را نقض کنند، همانطور که ایالات متحده هنگام خروج از استاندارد طلا در سال ۱۹۷۱ یا هنگام حمله به عراق در سال ۲۰۰۳ انجام داد. با این وجود، حتی قوی‌ترین دولت‌ها نیز از جهانی که در آن نهادهای موجود به طور منظم مورد اطاعت قرار می‌گیرند، سود می‌برند؛ جهانی با قوانین اندک بسیار فقیرتر و به مراتب خطرناک‌تر خواهد بود.

با توجه به مزایای اثبات شده‌ای که نهادها ارائه می‌دهند، ممکن است تصور شود که همه رهبران جهان ارزش آنها را تشخیص می‌دهند. بیشتر اوقات، بیشتر آنها این کار را می‌کنند. با این وجود، رهبران ملی هنوز هم می‌توانند یکی از سه اشتباه حیاتی را مرتکب شوند. اولی اغراق در مورد آنچه نهادهای بین‌المللی می‌توانند انجام دهند است، اشتباهی که برخی ایده‌آلیست‌ها مرتکب می‌شوند وقتی تصور می‌کنند که نهادهای بین‌المللی برای متوقف کردن دولت‌ها از جنگ، آلودگی، رقابت برای قدرت یا نقض حقوق بشر کافی هستند. خطای دوم برعکس اولی است: رهبران همچنین می‌توانند مزایای حاصل از نهادها را دست‌کم بگیرند و به اشتباه نتیجه بگیرند که بهتر است به تنهایی عمل کنند. به عنوان مثال، اکنون واضح است که رأی‌دهندگان بریتانیایی در سال ۲۰۱۶ هنگام انتخاب برگزیت، نتوانستند مزایای عضویت در اتحادیه اروپا را درک کنند، همانطور که ترامپ نتوانست ارزش توافق هسته‌ای ۲۰۱۵ با ایران یا شراکت ترانس پاسیفیک نافرجام را تشخیص دهد. سوم، دولت‌ها ممکن است هزینه‌های اعتباری نقض‌های مکرر را دست‌کم بگیرند و دریابند که اقدامات خودشان باعث شده است دیگران دیدگاه منفی‌تری نسبت به آنها پیدا کنند و به طرق مختلف از آنها فاصله بگیرند.

این دو خطای اخیر است که امروزه باید مردم را نگران کند. خطر کمی وجود دارد که ترامپ (یا اکثر خودکامگانی که او تحسین می‌کند) در مورد آنچه نهادها می‌توانند انجام دهند اغراق کند؛ خطر محتمل‌تر این است که آنها ارزش نهادهای باثبات و خوب طراحی شده را دست کم بگیرند و درک نکنند که زیر پا گذاشتن قوانین می‌تواند آسیب قابل توجهی به اعتبار فرد وارد کند و در دراز مدت یک کشور را در وضعیت بدتری قرار دهد.

رویکرد ترامپ به مذاکرات تجاری بین‌المللی هر دو خطا را نشان می‌دهد. او مدت‌هاست که سازمان تجارت جهانی را نهادی ناقص می‌داند که به ایالات متحده آسیب می‌رساند، اما به جای فشار برای اصلاحاتی که ممکن است نگرانی‌های مشروع ایالات متحده را برطرف کند، از تهدید تعرفه‌ها برای وادار کردن ده‌ها کشور به مذاکره ترتیبات دوجانبه جدید با ایالات متحده استفاده می‌کند. این رویکرد ذاتاً ناکارآمد است زیرا معاملات تجاری معنی‌دار نیازمند چانه‌زنی سخت زیادی است و جزئیات بسیار مهم هستند. تلاش برای انجام مذاکرات جدی با ده‌ها کشور به طور همزمان کارساز نخواهد بود و ادعای ترامپ مبنی بر اینکه آمریکایی‌ها به زودی از صدها قرارداد تجاری جدید سود خواهند برد، صرفاً مزخرفات معمولی ترامپی است.

بدتر از آن، دمدمی مزاجی، عدم قاطعیت و عدم اعتماد اساسی ترامپ، دولت‌ها را برای ارائه امتیازات جدی مرددتر خواهد کرد، زیرا آنها به ترامپ برای پایبندی به شرایط یک توافق اعتماد ندارند. در سال ۲۰۲۰، ترامپ گفت پیمان تجاری که دولت او با مکزیک و کانادا مذاکره کرده بود «منصفانه‌ترین، متعادل‌ترین و سودمندترین توافق تجاری است که تاکنون امضا کرده‌ایم. این بهترین توافقی است که تاکنون منعقد کرده‌ایم.» اگر چنین است، پس چرا به محض شروع دور دوم ریاست جمهوری خود آن را پاره کرد؟ او تعرفه‌های ۱۴۵ درصدی بر چین اعمال کرد، اما سپس موقتاً به ۳۰ درصد کاهش داد و تهدیدهای تعرفه‌ای او بر اتحادیه اروپا مانند میمونی که مواد مخدر مصرف کرده، بالا و پایین می‌رود. این رویکرد دمدمی مزاجانه به مذاکرات بین‌المللی به سایر کشورها می‌گوید که رفتار خود را با این انتظار که ایالات متحده به تعهدات خود عمل خواهد کرد، تنظیم نکنند و کشورهای معقول در حال حاضر به دنبال شرکای تجاری و سرمایه‌گذاری قابل اعتمادتری هستند.

همین مشکل اکنون بر سر تلاش ترامپ برای دستیابی به توافق جدیدی با ایران در مورد برنامه هسته‌ای آن سایه افکنده است. پس از پاره کردن توافق هسته‌ای که باراک اوباما، رئیس‌جمهور سابق، مذاکره کرده بود، حتی با وجود اینکه کار می‌کرد، اکنون برای ترامپ بسیار دشوارتر است که ایران را متقاعد کند هرگونه تعهدی را که ممکن است بدهد، جدی بگیرد. آیت‌الله علی خامنه‌ای، رهبر ایران، این موضوع را در فوریه به وضوح بیان کرد و به ایرانیان هشدار داد که در حالی که هنوز ممکن است دو کشور زمینه مشترک کافی برای امضای توافق جدید پیدا کنند، سابقه ایالات متحده در رفتار به عنوان یک شریک بی‌ثبات، این کار دشوار را دشوارتر کرده است.

نمونه نهایی بی‌توجهی ترامپ به قواعد سنتی رفتار، برخورد گستاخانه او با رهبران جهان در دفتر بیضی بوده است، که با ولودیمیر زلنسکی، رئیس‌جمهور اوکراین آغاز شد و اخیراً با سیریل رامافوسا، رئیس‌جمهور آفریقای جنوبی، ادامه یافت. من اغلب با جان بولتون موافق نیستم، اما پس از اینکه ترامپ به حرکات دوستانه رامافوسا با یک سخنرانی کاملاً ساختگی در مورد نسل‌کشی ادعایی سفیدپوستان پاسخ داد، بولتون خاطرنشان کرد که اظهارات ترامپ «صرفاً صحت نداشت» و حمله به رامافوسا را «غیرسازنده» خواند. چرا؟ زیرا «این دقیقاً مردم را تشویق نمی‌کند که بخواهند بیایند و با ترامپ بنشینند – چه کسی می‌داند با آنها چگونه رفتار خواهد شد؟»

ترامپ تنها رهبر جهان نیست که پیامدهای اعتباری ناشی از نقض مکرر قوانین را دست کم می‌گیرد. تصمیم ولادیمیر پوتین، رئیس‌جمهور روسیه برای حمله به اوکراین در سال ۲۰۲۲، اساساً دیدگاه اروپایی‌ها را نسبت به روسیه تغییر داد و باعث شد سوئد و فنلاند به ناتو بپیوندند. نقض مکرر قوانین بین‌المللی توسط اسرائیل و کارزار نسل‌کشی آن علیه فلسطینیان در غزه، همدردی را که پس از حملات ۷ اکتبر ۲۰۲۳ حماس دریافت کرده بود، از بین برده و آسیب زیادی به وجهه آن در سراسر جهان وارد کرده است. بی‌اعتنایی مکرر ویکتور اوربان، رئیس‌جمهور مجارستان به اصول اتحادیه اروپا، مجارستان را در اروپا منزوی کرده و یارانه‌های اتحادیه اروپا را که رفاه آن به آنها وابسته است، به خطر انداخته است.

پیامدهای اعتباری نقض هنجارها بسته به ماهیت تخلف و شرایطی که در آن رخ می‌دهد، متفاوت خواهد بود. یک تخلف عمدی و گسترده – مانند یک حمله بی‌دلیل و ویرانگر به یک کشور دیگر – سخت‌تر از یک لغزش جزئی یا سهوی نادیده گرفته می‌شود. همچنین اگر دولتی در شرایط ناامیدکننده‌ای باشد و برای بقا مجبور به انجام هر کاری باشد، بخشش تخلفات آسان‌تر است؛ اگر متخلف با خطر وجودی مواجه نباشد و صرفاً به دنبال منافع خودخواهانه اضافی باشد، قابل اعتراض‌تر هستند. از آنجا که اقتصاد ایالات متحده پیش از ورود مجدد ترامپ به کاخ سفید عملکرد خوبی داشت و توجیه اقتصادی کمی برای اقداماتی که او انجام داده است وجود دارد، حمله او به نظم جهانی به ویژه به اعتبار ایالات متحده آسیب می‌رساند. به طور مشابه، از آنجا که هیچ منطق استراتژیک یا اقتصادی قانع‌کننده‌ای برای تصرف گرینلند از یک متحد یا الحاق کانادا وجود ندارد، تمایل ترامپ به پذیرش چنین جاه‌طلبی‌هایی برای دیگران سخت‌تر است که نادیده بگیرند یا رد کنند.

از آنجا که دولت‌ها نمی‌توانند بدون مجموعه‌ای از هنجارها و نهادهای نسبتاً باثبات و پذیرفته شده عمل کنند، بی‌توجهی دولت ترامپ به قوانین ممکن است به سایر دولت‌های قدرتمند اجازه دهد تا تعریف کنند که آن قوانین چه باید باشند و دیگران را متقاعد به پیروی از رهبری آنها کنند. چین و روسیه تمایل خود را برای بازنویسی برخی از اصول نظم جهانی کنونی پنهان نکرده‌اند و آشکارا در تلاشند دیگران را متقاعد کنند که شریک قابل اعتمادتری و قابل پیش‌بینی‌تری نسبت به ایالات متحده هستند. سابقه آنها در این زمینه به هیچ وجه بی‌نقص نیست و سایر دولت‌ها نباید ادعاهای روسیه یا چین را بدون بررسی بپذیرند، اما بی‌علاقگی ترامپ به هنجارها و تمایل او به قانون‌شکنی می‌تواند این استدلال را برای برخی قانع‌کننده‌تر کند. آمریکایی‌ها ممکن است روزی بیدار شوند و دریابند که بخش زیادی از جهان به هنجارها، نهادها و قوانینی پایبند است که در پکن ساخته شده‌اند، به جای نهادهای عمدتاً آمریکامحوری که دهه‌هاست بخش زیادی از سیاست جهانی را شکل داده‌اند.