اندیشکده مرکز مطالعات استراتژیک و بین‌المللی : «چرا تمدید AGOA برای دیپلماسی مواد معدنی آمریکا و آفریقا استراتژیک است؟» | ۱۲ شهریور ۱۴۰۴
در رقابت با چین برای دسترسی به مواد معدنی حیاتی آفریقا، چرا تمدید قانون AGOA یک ابزار دیپلماتیک و استراتژیک ضروری برای ایالات متحده است؟
⏳ مدت زمان مطالعه: ۶ دقیقه | ✏️ ناشر/نویسنده: CSIS / گریس‌لین باسکاران | 📅 تاریخ: September 3, 2025 / ۱۲ شهریور ۱۴۰۴
⚠️ هشدار: بازنشر این مقاله با هدف ارائه دیدگاه‌های متنوع صورت گرفته و به معنای تأیید یا پذیرش مسئولیت دیدگاه‌های مطرح‌شده نیست.
قانون رشد و فرصت آفریقا (AGOA)، که برای اولین بار در سال ۲۰۰۰ توسط پرزیدنت بیل کلینتون به قانون تبدیل شد، یک برنامه ترجیحی تجاری یکجانبه ایالات متحده است که قرار است در سپتامبر ۲۰۲۵ منقضی شود. تمدید قریب‌الوقوع آن بحث‌هایی را در مورد اینکه آیا – و چگونه – باید تمدید و اصلاح شود، برانگیخته است. عدم تمدید AGOA می‌تواند در زمانی که ایالات متحده در حال تقویت دیپلماسی تجاری خود – و به طور مشخص‌تر، تلاش‌های دیپلماسی مواد معدنی خود – با آفریقا است، پیامدهای بزرگتری داشته باشد.
س۱: نقش استراتژیک کشورهای AGOA در بازآرایی زنجیره‌های تأمین مواد معدنی حیاتی چیست؟
ج۱: ۳۳ کشور آفریقایی واجد شرایط شرکت در AGOA هستند. بسیاری از این کشورها – مانند جمهوری دموکراتیک کنگو (DRC)، ماداگاسکار، مالاوی، موریتانی، موزامبیک، نامیبیا، آفریقای جنوبی، تانزانیا و زامبیا – از جمله غنی‌ترین کشورهای جهان از نظر مواد معدنی حیاتی هستند.
در واقع، پنج مقصد از پانزده مقصد برتر جهان برای اکتشاف عناصر خاکی کمیاب در سال گذشته، از جمله بهره‌مندان AGOA بودند: آفریقای جنوبی، مالاوی، اوگاندا، تانزانیا و آنگولا. آنها در مجموع حدود ۵۰ ذخیره با عیار بالای عناصر خاکی کمیاب دارند. علاوه بر این، ماداگاسکار، موزامبیک و تانزانیا در مجموع دارای ذخایر گرافیت هم‌تراز با چین هستند، هرچند چین در سال ۲۰۲۳، ۷۷ درصد از تولید جهانی گرافیت را به خود اختصاص داده بود. بر اساس محاسبات داخلی، کشورهای بهره‌مند از AGOA همچنین ۷۰ درصد از منگنز جهان، ۸۹ درصد از فلزات گروه پلاتین، ۵۴ درصد از کبالت، ۲۳ درصد از گرافیت و ۱۰ درصد از مس جهان را در اختیار دارند. بخش عمده‌ای از این ثروت منابع هنوز دست نخورده باقی مانده است که پتانسیل گسترده‌ای را برای تعمیق شراکت‌های زنجیره تأمین آمریکا و آفریقا در مواد معدنی حیاتی نشان می‌دهد. شرکت مالی توسعه بین‌المللی ایالات متحده (DFC) پروژه‌های معدنی را در تعدادی از کشورهای AGOA، از جمله آنگولا، موزامبیک، تانزانیا و زامبیا، تأمین مالی کرده است – یا در حال آماده‌سازی برای تأمین مالی آن است.
س۲: تأثیر AGOA بر زنجیره‌های تأمین مواد معدنی حیاتی چیست؟
ج۲: AGOA مزایای تعرفه‌ای محدودی را به بخش معدن ارائه می‌دهد، زیرا بیشتر مواد معدنی در حال حاضر با تعرفه‌های نسبتاً پایینی روبرو هستند. ارزش واقعی آن در حوزه قدرت نرم نهفته است. در ژوئن ۲۰۲۵، چین اعلام کرد که با حذف تعرفه‌ها بر تمام واردات از ۵۳ کشور آفریقایی، دسترسی به بازار را گسترش خواهد داد. اگر ایالات متحده اجازه دهد AGOA منقضی شود و تعرفه‌ها را بر صادرات آفریقا مجدداً اعمال کند، سیگنال آسیب‌زننده‌ای در مورد آینده دیپلماسی تجاری ایالات متحده در این قاره ارسال خواهد کرد. زمانی که دولت‌های آفریقایی فرصت‌های قابل مقایسه‌ای را هم از سوی ایالات متحده و هم از سوی چین در بخش معدن ببینند، احتمال بیشتری دارد که به سمت پکن متمایل شوند.
س۳: چرا تمدید AGOA برای ایجاد دیپلماسی بلندمدت مواد معدنی حیاتی است؟
ج۳: AGOA برای ایجاد دیپلماسی تجاری مهم است. در حالی که معدن درآمد قابل توجهی ایجاد می‌کند، منبع اصلی اشتغال نیست. در مقایسه با بخش‌هایی مانند تولید، کشاورزی یا خدمات، معدن ضریب تکاثر نیروی کار بسیار پایین‌تری دارد. عملیات مدرن بسیار مکانیزه هستند و بیشتر به فناوری و ماشین‌آلات پیشرفته متکی هستند تا به نیروی کار بزرگ. مشاغلی که ایجاد می‌شوند معمولاً تخصصی هستند – زمین‌شناسان، مهندسان و متالورژیست‌ها – که فرصت‌های اشتغال گسترده‌تری را محدود می‌کند. با این حال، آفریقا به شدت به ایجاد شغل در مقیاس بزرگ نیاز دارد، زیرا جمعیت ۱.۴ میلیاردی آن انتظار می‌رود تا سال ۲۰۵۰ به ۲.۵ میلیارد نفر برسد. معدن به تنهایی قادر به پاسخگویی به این تقاضا نیست.
در مقابل، AGOA از گسترش صنایع کارگربرتر مانند تولید نساجی و کشاورزی حمایت کرده است. نامیبیا این پتانسیل را نشان می‌دهد. با بیش از ۷.۷ میلیون رأس گاو، گوسفند و بز، بخش دامداری آن قابل توجه است. پس از ۱۵ سال تلاش برای برآورده کردن استانداردهای سختگیرانه ایمنی و لجستیکی، نامیبیا در سال ۲۰۱۹ اولین کشور آفریقایی شد که گوشت گاو به ایالات متحده صادر کرد. صادرات در سال ۲۰۲۰ به ۸۶۰ تن رسید و پیش‌بینی می‌شود تا سال ۲۰۲۵ به ۵۰۰۰ تن برسد. شرکت میتکو نامیبیا به طور قابل توجهی از دسترسی بدون عوارض به بازار ایالات متحده از طریق AGOA بهره‌مند شده است. با توجه به نوپا بودن رابطه صادرات گوشت گاو با ایالات متحده، اختلال در AGOA می‌تواند پایداری آن را به خطر اندازد و سرمایه‌گذاری‌های سرمایه‌ای در این بخش را تضعیف کند.
حفظ یک رابطه اقتصادی مثبت با نامیبیا برای پیشبرد دیپلماسی مواد معدنی، به ویژه با توجه به ثروت معدنی قابل توجه آن، کلیدی است. این کشور میزبان چهارمین ذخایر بزرگ اورانیوم جهان است – منابعی که می‌توانند از رنسانس هسته‌ای ایالات متحده حمایت کنند. امروز، نامیبیا میزبان سه معدن فعال اورانیوم است – روسینگ، هوساب و لانگر هاینریش – که همگی دارای مالکیت قابل توجه چینی از طریق نهادهایی مانند شرکت ملی اورانیوم چین، گروه برق هسته‌ای عمومی چین و صندوق توسعه چین و آفریقا هستند. پروژه عناصر خاکی کمیاب سنگین لوفدال، که بخشی از آن متعلق به سرمایه‌گذاران ژاپنی است، سالانه حدود ۲۰۰۰ تن اکسیدهای خاکی کمیاب تولید می‌کند و حاوی برخی از با ارزش‌ترین فلزات خاکی کمیاب سنگین جهان است. علاوه بر این، نامیبیا در مسیر تبدیل شدن به سومین تولیدکننده بزرگ لیتیوم آفریقا تا سال ۲۰۲۶ قرار دارد. پایگاه منابع گسترده نامیبیا، همراه با شهرت آن به عنوان یکی از باثبات‌ترین و خوش‌حکومت‌ترین کشورهای آفریقا از نظر سیاسی، آن را در موقعیت خوبی برای توسعه یک اکوسیستم پردازش صنعتی رو به رشد قرار می‌دهد. اما اجازه دادن به انقضای AGOA ضربه جدی به صنعت گوشت گاو کارگربر نامیبیا وارد خواهد کرد و می‌تواند دیپلماسی آینده مواد معدنی ایالات متحده در این کشور غنی از منابع را تضعیف کند و زمینه را بیشتر به چین واگذار کند.
زامبیا یکی دیگر از حوزه‌های قضایی مهم برای دیپلماسی مواد معدنی است. در چند سال گذشته، دولت ایالات متحده اولین دفتر خدمات تجاری خود را در سفارت ایالات متحده در لوساکا افتتاح کرد و یک اتحاد سه‌جانبه با زامبیا و جمهوری دموکراتیک کنگو برای پیشبرد استخراج مواد خام، پردازش و تولید باتری راه‌اندازی کرد. DFC همچنین به یک شرکت آمریکایی که یکی از بزرگترین پروژه‌های مس زامبیا را توسعه می‌دهد، حمایت کرده است.
تعمیق دیپلماسی مواد معدنی به تقویت رابطه اقتصادی دوجانبه بستگی دارد. مصاحبه‌ها با ذینفعان زامبیایی نشان‌دهنده ناامیدی فزاینده در میان رأی‌دهندگان است که بخش معدن نتوانسته است مزایای معناداری را برای جمعیت به ارمغان آورد. وابستگی شدید زامبیا به مس به عنوان صادرات غالب، همراه با تنوع اقتصادی محدود، این کشور را به شدت در معرض نوسانات قیمت کالا قرار داده است. گسترش سرمایه‌گذاری ایالات متحده در سایر صنایع، مانند کشاورزی، نساجی و تولید، می‌تواند فشار بر صنعت معدن را کاهش دهد و همزمان اقتصاد گسترده‌تر و تلاش‌های ایجاد اشتغال زامبیا را تقویت کند. چنین تنوعی منافع مشترکی ایجاد می‌کند، برداشت‌های عمومی از معدن را بهبود می‌بخشد و خطر تغییرات ناگهانی سیاستی را که عملیات شرکت‌های آمریکایی را پیچیده می‌کند، کاهش می‌دهد. مزایای مالیاتی ناشی از AGOA یک انگیزه سرمایه‌گذاری مهم است. در سال ۲۰۲۲، ۵۵.۳ درصد از صادرات زامبیا به ایالات متحده از طریق AGOA انجام شد که تمدید آن را برای حفظ دیپلماسی تجاری ایالات متحده و زامبیا حیاتی می‌کند.
به طور گسترده‌تر، انقضای AGOA احتمالاً بسیاری از کشورهای آفریقایی را به ارزیابی مجدد استراتژی‌های دیپلماسی اقتصادی خود وادار خواهد کرد. بدون دسترسی ترجیحی به بازار ایالات متحده، دولت‌ها ممکن است گسترش شراکت‌های تجاری و استراتژیک با چین را جذاب‌تر – یا حتی ضروری – بیابند، کشوری که در حال حاضر خود را به عنوان بازیگر غالب در بخش‌های تجارت، زیرساخت و مواد معدنی آفریقا تثبیت کرده است. به ویژه در فضای مواد معدنی حیاتی، تمایل پکن به ارائه تأمین مالی، زیرساخت و توافقات تضمین خرید می‌تواند همسویی آفریقا با منافع چین را تسریع کند و به طور بالقوه تلاش‌های ایالات متحده برای ایجاد زنجیره‌های تأمین مقاوم و متنوع را به حاشیه براند.
س۴: آیا AGOA با رویکرد دولت ترامپ در قبال آفریقا سازگار است؟
ج۴: بله. از سال ۲۰۱۶، سیاست ایالات متحده در قبال آفریقا تحت دولت ترامپ، تأکید زیادی بر دیپلماسی تجاری داشته و مواد معدنی حیاتی در خط مقدم قرار داشته‌اند. یک گام بزرگ در سال ۲۰۱۸ با ایجاد DFC برداشته شد که اولین سرمایه‌گذاری سهام خود را در بخش مواد معدنی حیاتی در سال بعد انجام داد. در سال ۲۰۲۳، بازبینی‌ای از اثربخشی شورای مشورتی رئیس‌جمهور در زمینه تجارت در آفریقا (PAC-DBIA) انجام شد، ابتکاری که در دوران دولت اوباما با مأموریت مشاوره به رئیس‌جمهور ایالات متحده، از طریق وزیر بازرگانی، در مورد استراتژی‌های گسترش تعامل تجاری ایالات متحده در سراسر آفریقا راه‌اندازی شده بود. این بازبینی نشان داد که دولت ترامپ جلسات PAC-DBIA بیشتری نسبت به اوباما یا بایدن تشکیل داده است.
از زمان بازگشت به قدرت، سیاست آفریقایی ترامپ با تأکید مقامات ارشد بر تجارت به جای کمک مشخص شده است. تعامل ایالات متحده و آفریقا به طور فزاینده‌ای بر مواد معدنی حیاتی متمرکز شده است. یک ابتکار بزرگ، پیشنهاد «مواد معدنی در برابر امنیت» بوده است که در آن رئیس‌جمهور فلیکس تشیسکدی به ایالات متحده دسترسی به منابع جمهوری دموکراتیک کنگو را در ازای حمایت امنیتی ارائه داد. پس از مذاکرات در واشنگتن و دوحه، جمهوری دموکراتیک کنگو و رواندا در ۲۷ ژوئن ۲۰۲۵ یک توافق صلح در واشنگتن دی‌سی امضا کردند. توجه اکنون به پیشبرد همکاری مواد معدنی و یکپارچگی اقتصادی منطقه‌ای گسترده‌تر معطوف شده است. در ژوئیه ۲۰۲۵، DFC تأمین مالی دو پروژه مواد معدنی حیاتی در آفریقای سیاه را تأیید کرد. بر اساس اعلامیه آن، این سرمایه‌گذاری‌ها هم برای تحریک توسعه منطقه‌ای و هم برای تقویت زنجیره‌های تأمین مواد معدنی حیاتی ایالات متحده که برای انرژی، دفاع و فناوری‌های پیشرفته حیاتی هستند، در نظر گرفته شده است. چالش برای دولت ترامپ، ایجاد توازن بین AGOA، که یک برنامه ترجیحی تجاری یکجانبه است، با ترجیح قوی آن برای ابزارهای سیاست اقتصادی دولتی با منافع دوجانبه بیشتر است.
س۵: AGOA 2.0 چگونه می‌تواند باشد؟
ج۵: AGOA می‌تواند منافع دوجانبه بیشتری داشته باشد. پیوند یک برنامه ترجیحی تجاری یکجانبه با یک انگیزه سرمایه‌گذاری معدنی می‌تواند به طور قابل توجهی جریان سرمایه را به بخش معدن آفریقا افزایش دهد. چنین چارچوبی می‌تواند جریان سرمایه بیشتری را به بخش معدن آفریقا باز کند، در حالی که اطمینان حاصل می‌کند که توافقات خرید از پروژه‌های جدید با ایالات متحده و متحدانش تضمین می‌شود.
یک سابقه مفید برای یک انگیزه سرمایه‌گذاری از اعتبار مالیاتی بخش 30D قانون کاهش تورم به دست آمد که تا ۷۵۰۰ دلار برای خرید یک خودروی الکتریکی جدید ارائه می‌داد، اگر باتری‌های آن الزامات خاصی را برای تأمین منابع مواد معدنی حیاتی و تولید برآورده می‌کردند. برای واجد شرایط بودن برای بخش مواد معدنی این اعتبار، بخشی از محتوای معدنی باتری باید در ایالات متحده یا کشوری با توافق تجارت آزاد (FTA) با ایالات متحده استخراج یا پردازش می‌شد. این امر باعث شد گرافیت استخراج شده در موزامبیک واجد شرایط شود، زیرا در لوئیزیانا پردازش می‌شد – که هم برای اقتصاد موزامبیک مزایایی به همراه داشت و هم امنیت گرافیت را برای ایالات متحده تقویت می‌کرد.
اگرچه مقررات 30D اخیراً حذف شده است، اما انگیزه‌های مالیاتی آینده از این نوع می‌توانند ابزارهای قدرتمندی برای جذب سرمایه‌گذاری معدنی در کشورهای واجد شرایط AGOA باشند و منابع استخراج شده برای پردازش به ایالات متحده یا شرکای متحد هدایت شوند. این انگیزه باید بدون توجه به صنعت باشد، بنابراین مواد معدنی که برای دفاع، نیمه‌هادی‌ها و انرژی تأمین می‌شوند، واجد شرایط این انگیزه خواهند بود. با این حال، در عین حال، تضمین تمدید AGOA بدون وقفه برای نشان دادن قدرت و تداوم رابطه اقتصادی ایالات متحده و آفریقا ضروری است.
