اندیشکده بنیاد کارنگی برای صلح بین‌المللی : «به حداکثر رساندن منافع حاصل از علاقه مجدد جهانی به مواد معدنی استراتژیک آفریقا» | ۲۵ مرداد ۱۴۰۳

⏳ مدت زمان مطالعه: ۱۳ دقیقه | ✏️ ناشر/نویسنده: بنیاد کارنگی برای صلح بین‌المللی/فولاشاده سوله | 📅 تاریخ: August 15, 2024 / ۲۵ مرداد ۱۴۰۳

⚠️ هشدار: بازنشر این مقاله با هدف ارائه دیدگاه‌های متنوع صورت گرفته و به معنای تأیید یا پذیرش مسئولیت دیدگاه‌های مطرح‌شده نیست.

---

مقدمه

مذاکرات میان دولت‌های آفریقایی و سرمایه‌گذاران خارجی اغلب با مهارت‌های گوناگون، ظرفیت‌های فنی و عدم تقارن اطلاعاتی همراه است که توازن قدرت را شکل داده و بر نتایج تأثیر می‌گذارد. پویایی این مذاکرات – به‌ویژه در پیگیری پروژه‌های استخراجی و زیربنایی – نیازمند تمرکز ویژه است، زیرا توافقات برای اجرای آن‌ها اغلب کشورهای آفریقایی را برای چندین دهه متعهد می‌سازد. آفریقا میزبان بخش قابل‌توجهی از ذخایر جهانی منابع معدنی مورد نیاز برای گذار به انرژی پاک است و بنابراین می‌تواند صحنه اصلی رقابت جهانی میان چین، ایالات متحده، کشورهای اروپایی، کشورهای حاشیه خلیج فارس و دیگران برای تضمین دسترسی باشد. آژانس بین‌المللی انرژی تخمین می‌زند که تولیدکنندگان فناوری‌های انرژی پاک در سال ۲۰۴۰ به چهل برابر لیتیوم بیشتر، بیست‌وپنج برابر گرافیت بیشتر و حدود بیست برابر نیکل و کبالت بیشتر نسبت به سال ۲۰۲۰ نیاز خواهند داشت.¹

نیاز قابل‌توجه به این مواد معدنی و فلزات، به‌طور فزاینده‌ای رقابت‌های ژئوپلیتیکی شدیدی را دامن می‌زند، عمدتاً به این دلیل که مذاکرات معدنکاری بیش از بخش‌های گوناگون دیگر مانند تولید یا خدمات مالی، بازیگران خصوصی و سرمایه‌گذاران خارجی را درگیر می‌کند. در رقابت جهانی، به‌نظر می‌رسد چین در ساخت زنجیره‌های تأمین کبالت، مواد معدنی خاکی کمیاب، لیتیوم و چندین فلز و ماده معدنی ضروری دیگر بسیار پیشتاز است،² حتی اگر شرکت‌های معدنی از اروپا و آمریکای شمالی حضور گسترده‌ای در حوزه فلزات گران‌بها و سنگ‌های قیمتی در بسیاری از کشورهای آفریقایی داشته باشند (شکل ۱ را ببینید). شرکت‌هایی از آفریقای جنوبی و همچنین مراکش نیز جایگاه‌های جزئی در کنترل شرکتی جهانی بر معدنکاری آفریقا دارند.

شکل ۱: کنترل شرکتی جهانی بر مواد معدنی آفریقا، ۲۰۲۱

(توصیف شکل ۱: نمودار نشان‌دهنده کنترل شرکت‌های جهانی بر مواد معدنی آفریقا در سال ۲۰۲۱ است که تسلط بازیگران خارجی و سهم کمتر بازیگران آفریقایی را نشان می‌دهد.)

شرکت‌های چینی پس از دهه‌ها تسلط شرکت‌های چندملیتی غربی، به بازیگران اصلی در بخش معدن در جمهوری دموکراتیک کنگو (DRC) و زامبیا تبدیل شده‌اند. امروزه، ایالات متحده در تأمین مواد معدنی حیاتی برای پاسخگویی به تقاضای داخلی جهت گذار به اقتصاد کم‌کربن، با آسیب‌پذیری‌های کلیدی مواجه است، بخشی به این دلیل که برای بیش از نیمی از عرضه ۲۵ ماده معدنی خود به چین وابسته است؛ و برخی از این مواد معدنی به‌وفور در آفریقا یافت می‌شوند.³ همان‌طور که کشورهایی مانند ایالات متحده به‌طور فزاینده‌ای به آفریقا برای کاهش آسیب‌پذیری و وابستگی خود می‌نگرند، کشورهای آفریقایی نیاز خواهند داشت تا توافقات معدنی را مذاکره کنند که آن‌ها را قادر سازد ارزش منابع زیرزمینی خود را حفظ کرده و توسعه کشورهای خود را پیش ببرند.

به‌عنوان بخشی از تلاش برای شناسایی راه‌هایی که ذینفعان آفریقایی می‌توانند منافع این علاقه مجدد به منابع معدنی قاره را به حداکثر برسانند، برنامه آفریقای بنیاد کارنگی برای صلح بین‌المللی یک کارگاه غیرعلنی در ماه فوریه تحت نظارت کنفرانس «سرمایه‌گذاری در معدنکاری آفریقا ایندابا» (Investing in African Mining Indaba) 2024 در کیپ‌تاون، آفریقای جنوبی برگزار کرد. این کارگاه بر ابعاد گوناگون رابطه میان دولت‌ها و سرمایه‌گذاران در مذاکره توافقات معدنی برای مواد معدنی حیاتی جهت گذار سبز و کم‌کربن متمرکز بود. این کارگاه مقامات دولتی از چندین کشور آفریقایی؛ نمایندگان سازمان‌های چندجانبه و سازمان‌های غیردولتی؛ و همچنین دانشگاهیان، وکلایی که در گذشته منافع سرمایه‌گذاران و/یا دولت‌ها را نمایندگی کرده‌اند، و سایر کارشناسان سیاست را گرد هم آورد تا در مورد علاقه فزاینده جهانی به مواد معدنی استراتژیک آفریقا تبادل‌نظر و بحث کنند.

اهداف کارگاه، به‌اشتراک گذاشتن چالش‌ها و موفقیت‌های مواجه‌شده در طول فرآیند مذاکره قرارداد برای معاملات معدنی و بررسی چگونگی به حداکثر رساندن سودهای مالی، ایجاد پیوند با اقتصاد داخلی، ساخت زنجیره‌های تأمین محلی و رعایت استانداردهای کار و محیط‌زیست بود. کارگاه به‌طور خاص بر چگونگی بهترین رویارویی دولت‌های آفریقایی با چالش‌ها و بهره‌برداری از فرصت‌ها در طول فرآیند مذاکره – هم از دیدگاه دولت‌ها و هم از دیدگاه سرمایه‌گذاران – متمرکز بود. چندین جنبه از این فرآیند پوشش داده شد: به‌عنوان مثال، از دیدگاه دولت‌ها، چگونگی اولویت‌بندی چارچوب‌های سیاستی و طراحی یک استراتژی ملی برای تعریف «حیاتی بودن» مواد معدنی؛ و از دیدگاه سرمایه‌گذاران، چگونگی ساختار بهتر فرآیند مذاکره و اطمینان از انطباق با استانداردهای سخت‌گیرانه محیط‌زیست، اجتماعی و حکمرانی (ESG). درس‌هایی از تجربه سایر کشورها، به‌ویژه اندونزی، نیز به اشتراک گذاشته شد. در نهایت، کارگاه بهترین راه‌هایی را که دولت‌های آفریقایی می‌توانند شکاف‌های ظرفیتی را هنگام برخورد با سرمایه‌گذاران و فعالیت در سطوح ملی و قاره‌ای پر کنند، پوشش داد. به‌طور کلی، کارگاه امکان بحث‌های صریح در مورد چگونگی تقویت نقش‌آفرینی کشورهای آفریقایی در این فرآیند و چگونگی حمایت ذینفعان کلیدی از ظرفیت مذاکره دولت‌های آفریقایی را فراهم کرد.

دیدگاه دولت: اولویت‌بندی چارچوب‌های سیاستی کل‌نگر

این کارگاه بستری را برای نمایندگان دولت فراهم کرد تا تجربیات گذشته خود را در مذاکره معاملات معدنی و آنچه از ناکامی‌ها در طول این فرآیند آموخته‌اند، به اشتراک بگذارند.

یادگیری از ناکامی‌های گذشته: چندین معامله با عدم تقارن اطلاعاتی، عدم شفافیت،⁴ نگرانی‌های زیست‌محیطی و مقررات ناکافی برای تقویت ایجاد زنجیره‌های تأمین محلی جهت تسهیل توسعه اقتصادی در کشور میزبان، مشخص می‌شدند. مشکل اصلی و کلی، مذاکره قرارداد بود. دولت‌های آفریقایی اغلب با قراردادهایی با «بند تثبیت» (stabilization clause) موافقت می‌کردند که آن‌ها را ضامن پروژه‌ها می‌کرد و سرمایه‌گذاران خارجی را از ریسک سیاسی مصون می‌داشت. آن‌ها اغلب این قراردادها را بدون داشتن تمام داده‌ها و آمارهای زمین‌شناسی ذخایر معدنی کشورهای خود امضا می‌کردند، که سپس عوارض قابل‌توجهی را در ادامه مسیر ایجاد می‌کرد، از جمله کسری درآمد برای کشور و مشکلات در مذاکره مجدد.

ایجاد چارچوب‌های سیاستی مناسب: علاقه فزاینده سرمایه‌گذاران به لیتیوم، کبالت، منگنز، گرافیت و سایر مواد معدنی، فرصتی را برای کشورهای آفریقایی فراهم می‌کند تا با ایجاد یک چارچوب سیاستی پیش از امضای توافقات، رویکرد متفاوتی را اتخاذ کنند. به گفته نمایندگان دولت‌های آفریقایی، این چارچوب‌های سیاستی باید حداقل چهار عنصر داشته باشند.

نخست، چارچوب باید به‌روشنی چشم‌انداز کشور را برای موهبت معدنی خاص بیان کند و تصمیم مبنی بر عدم صادرات آن به‌عنوان یک محصول خام فرآوری‌نشده را منعکس نماید.

دوم، باید رویکردی کل‌نگر به مذاکرات با سرمایه‌گذاران داشته باشد، از جمله از طریق تشکیل مشارکت‌های استراتژیک بلندمدت‌تر، به‌جای انجام مذاکرات موردی با شرکت‌های منفرد. این رویکرد کل‌نگر به تشکیل مشارکت‌های استراتژیک می‌تواند شامل برنامه‌ریزی مشترک اقدامات با سرمایه‌گذاران؛ همکاری با شرکت‌های دولتی، به‌ویژه در مورد فناوری‌های جدید معدنکاری و کاهش محدودیت‌های زیرساخت حمل‌ونقل؛ و کار بر روی قانون‌گذاری برای توانمندسازی دولت‌های میزبان جهت کنار گذاشتن بخش‌های خاصی از پروژه برای حراج باشد.

سوم، چارچوب باید موهبت‌های زمین‌شناسی کنونی کشور و همچنین برآوردهای به‌روز حجم و ارزش ذخایر معدنی را منعکس کند. این اطلاعات به کشورها کمک می‌کند تا بفهمند آیا ذخایر برای حمایت از ایجاد تأسیسات فرآوری داخلی کافی است یا ممکن است برای صادرات مناسب‌تر باشند. مورد گینه به‌عنوان نمونه‌ای از کشوری ذکر شد که از دانش پتانسیل ذخایر بزرگ سنگ‌آهن خود برای ابلاغ عدم تمایل دولت به صادرات کالای فرآوری‌نشده به سرمایه‌گذاران استفاده کرد.

در نهایت، چارچوب باید به حصول اطمینان از اینکه قوانین و مقررات مربوط به جنبه‌های گوناگون بخش معدن، همگی به دستیابی به اهداف بزرگ‌تر کشور در این بخش کمک می‌کنند، یاری رساند. در حال حاضر، کشورها قوانین مختلفی دارند که (۱) مشاوره با جوامع محلی، (۲) توسعه یک برنامه مدیریت زیست‌محیطی و برنامه کار، (۳) ایجاد یک رژیم مالی که مالیات‌ها و حق امتیازها، بومی‌سازی و درصد محتوای محلی در اشتغال را مشخص می‌کند، الزامی می‌دانند. این قوانین باید بهتر اجرا شوند.

طراحی یک استراتژی ملی برای اجتناب از مذاکرات پراکنده: مذاکره نیازمند صبر، زمان و هماهنگی برای جلوگیری از پراکندگی است. یکی از راه‌های اجتناب از این پراکندگی، خودداری از امضای عجولانه تفاهم‌نامه‌هایی (MoUs) است که به استراتژی ملی گسترده‌تر کشور مرتبط نیستند. تعیین یک چارچوب سیاستی پیش از مذاکره قراردادهای فردی و امضای توافقات، توصیه مهمی بود که از بحث‌های کارگاه حاصل شد. هدف نهایی این چارچوب سیاستی فراگیر باید این باشد که دولت‌های آفریقایی بتوانند در نهایت در بخش‌هایی از زنجیره ارزش معدن، از استخراج تا فرآوری، پالایش و تولید پایین‌دستی، مشارکت کرده و آن‌ها را بومی‌سازی کنند.

دیدگاه سرمایه‌گذار: پیمایش در چشم‌انداز سیاستی در حال تغییر

کارگاه همچنین فرصتی برای کسب بینش‌های کلیدی در مورد دیدگاه‌های سرمایه‌گذاران فراهم کرد. مدیران اجرایی پیشین شرکت‌های چندملیتی معدنی و وکلای حوزه معدن تجربیات خود را به اشتراک گذاشتند و نکات کلیدی زیر پدیدار شد:

رعایت استانداردهای سخت‌گیرانه ESG: شرکت‌کنندگان به تصور عمومی اشاره کردند که انجام کسب‌وکار در آفریقا پرخطرتر از سایر مناطق است. بنابراین، ارزش پرسیدن دارد که این تصور چگونه بر ذهنیت یک سرمایه‌گذار تأثیر می‌گذارد. دولت‌های آفریقایی باید از انتظارات و فشارهای وارد بر سرمایه‌گذاران آگاه باشند. مشاوران حقوقی که منافع سرمایه‌گذاران را نمایندگی می‌کنند، موظف به مذاکره مواضعی هستند که کشور مبدأ سرمایه‌گذار از آن‌ها حمایت خواهد کرد. به‌عنوان مثال، اتحادیه اروپا (EU) استانداردهای سخت‌گیرانه ESG دارد که به کشورهای آفریقایی صادر می‌شود. در نتیجه، سرمایه‌گذاران مستقر در اتحادیه اروپا ملزم به گزارش سالانه عملکرد ESG هستند، ملاحظه‌ای که اغلب بر مذاکرات تأثیر می‌گذارد. دولت‌های آفریقایی باید – و قدرت آن را دارند که – با اجتناب از ناهماهنگی‌های سیاستی، محیطی توانمندساز و تسهیل‌کننده برای سرمایه‌گذاری ایجاد کنند. سرمایه‌گذاران به‌دنبال ثبات در قراردادهای خود هستند. تغییرات ناگهانی در قوانین مالیاتی، به‌عنوان مثال، می‌تواند یک پروژه را کاملاً غیرسودآور کند. به همان اندازه، سرمایه‌گذاران نمی‌توانند در کشوری بدون احترام به آنچه آن کشور ارائه می‌دهد، موفق باشند و باید از توسعه گسترده‌تر در حاشیه کار خود، از طریق فعالیت‌های بشردوستانه و سرمایه‌گذاری در جوامع محلی، حمایت کنند.

درک میزان‌های مختلف ریسک‌پذیری: شرکت‌کنندگان همچنین به تفاوت میان سرمایه‌گذاران معدنی از کشورهای غربی و چین، به‌ویژه در درک و میزان ریسک‌پذیری آن‌ها، اشاره کردند. به‌نظر می‌رسد شرکت‌های چینی ریسک‌پذیری بالاتری دارند (به‌عبارت دیگر، شرکت‌های دولتی چین با پشتوانه سرمایه دولتی، بیشتر از همتایان غربی خود قادر به انجام پروژه‌های معدنی در کشورهایی هستند که ریسک‌های سیاسی و امنیتی بالایی دارند).⁵ به این ترتیب، دولت‌های آفریقایی نیاز به درک بهتری از تفاوت‌ها در نحوه نگرش سرمایه‌گذاران به ریسک دارند. یکی از راه‌های مهمی که سرمایه‌گذاران ریسک را کاهش می‌دهند، تجزیه‌وتحلیل کل زنجیره ارزش است. فراتر از این تحلیل فنی، لازم است سرمایه‌گذاران جوامع میزبان را همراه کنند تا اطمینان حاصل شود که آن‌ها از پروژه معدنی ارزش کسب می‌کنند و از ریسک‌های ESG اجتناب شود.

تعریف «حیاتی بودن»: شرکت‌کنندگان همچنین بر نیاز به درک بهتر نحوه تعریف سرمایه‌گذاران از اینکه کدام ماده معدنی «حیاتی» است، تأکید کردند. اگرچه یک منبع معدنی خاص ممکن است برای تولید سخت‌افزار فناوری انرژی پاک «حیاتی» نباشد، اما ممکن است به‌دلیل جایگاه آن منبع در کل دارایی‌های شرکت یا پتانسیل تولید درآمد آن، همچنان برای یک سرمایه‌گذار «حیاتی» تلقی شود. شرکت‌کنندگان همچنین خاطرنشان کردند که صحبت در مورد مواد معدنی «حیاتی» می‌تواند گفتگو را منحرف کند، زیرا به‌اشتباه نشان می‌دهد که حیاتی بودن، امری جهانی است. بنابراین مهم است که از هر سرمایه‌گذار پرسیده شود که چرا مواد معدنی خاصی را «حیاتی» می‌دانند. دولت‌های آفریقایی باید این تعاریف گوناگون از حیاتی بودن را از دیدگاه خود و دیدگاه سرمایه‌گذاران درک کنند.⁶

درک اهمیت جزئیات: این تصور دیرینه وجود دارد که دولت‌های آفریقایی به‌اندازه کافی پیچیده نیستند و پویایی‌های چشم‌انداز ژئوپلیتیکی جهانی و آسیب‌پذیری‌های خود را به‌اندازه کافی تشخیص نمی‌دهند و به آن‌ها پاسخ نمی‌گویند. با اشاره به این موضوع، شرکت‌کنندگان اظهار داشتند که جزئیات مربوط به این پویایی‌ها اهمیت دارد، زیرا سرمایه‌گذاران مجموعه‌ای دقیق از خواسته‌های خاص را به میز مذاکره می‌آورند. شرکت‌کنندگان تأکید کردند که دولت‌های آفریقایی باید بندهایی را که امکان مذاکره مجدد را فراهم می‌کند، در قراردادها بگنجانند و همچنین تعریف کنند که «محتوای محلی» چیست، زیرا می‌تواند بسیار سیال باشد. علاوه‌براین، دولت‌ها باید در تحقیق در مورد فعالیت‌های سرمایه‌گذار، بررسی‌های لازم را انجام دهند و بپرسند که آن‌ها در جای دیگر چه مواردی را مذاکره کرده‌اند.

در نظر گرفتن افق‌های زمانی: برخی سرمایه‌گذاران دیدگاه بلندمدتی دارند، با توجه به مدت زمانی که از اکتشاف مواد معدنی تا توسعه واقعی پروژه طول می‌کشد – در برخی موارد تا یک دهه. در همین حال، برخی مذاکره‌کنندگان دولتی به‌دلیل فشارهای سیاست انتخاباتی، دیدگاه کوتاه‌مدت‌تری دارند. مترجمان آگاه از نظر فرهنگی می‌توانند نقش کلیدی در اینجا ایفا کنند، زیرا می‌توانند به روشن شدن آنچه در طرف دیگر میز مذاکره گفته می‌شود، کمک نمایند. قراردادهای مذاکره‌شده با دولت فعلی ممکن است توسط دولت جانشین، متفاوت دیده شوند. علاوه‌براین، با توجه به اینکه مذاکرات و راه‌اندازی و اجرای پروژه زمان‌بر است، قراردادها باید به‌گونه‌ای تنظیم شوند که برای دولت‌های جانشین بالقوه نیز مناسب به‌نظر برسند.

ساختاربندی مذاکرات: همچنین درک نحوه ساختاربندی مذاکرات از دیدگاه سرمایه‌گذار ضروری است. چندین شرکت‌کننده تأکید کردند که سرمایه‌گذاران می‌خواهند مذاکرات به‌گونه‌ای ساختار یابد که ریسک را به حداقل و سود را به حداکثر برساند. به این ترتیب، سرمایه‌گذاران می‌توانند سرمایه خود را بازسازی کرده و کسب‌وکار را حفظ کنند. این کلیشه وجود دارد که دولت‌های آفریقایی در مذاکره قرارداد مهارت ندارند. تصور عمومی این است که نوعی عدم تعادل میان سرمایه‌گذاران و دولت‌ها وجود دارد. در نتیجه، اغلب تنشی در میز مذاکره حاکم است. مذاکرات باید به‌گونه‌ای ساختار یابد که اعتماد به فرآیند ایجاد شود، تا درک کافی از هر دو دیدگاه حاصل گردد، مجموعه مهارت‌های مناسب بسیج شود و به آنچه افراد درگیر به میز می‌آورند، احترام گذاشته شود. برای دولت‌ها مهم است که تخصصی را که از قبل در کشورشان وجود دارد، ادغام کنند.

هرگز نتیجه کاملی میان سرمایه‌گذار و دولت/نهاد در مذاکرات معدنی وجود ندارد. همیشه مقداری تنش در طول مذاکرات وجود خواهد داشت، اما می‌توان از تنش برای اطمینان از بازده سرمایه‌گذاری خوب برای هر دو طرف استفاده کرد. برای دولت‌ها، مهم است که تقاضاها و سودهای آتی را پیش‌بینی کنند و اطمینان حاصل نمایند که دولت میزبانی که معدن در آن قرار دارد، سهم عادلانه‌ای از سود فزاینده دریافت خواهد کرد. برای سرمایه‌گذاران، مهم است که روابط مبتنی بر اعتماد ایجاد کنند و از مترجمان آگاه از نظر فرهنگی استفاده نمایند تا دو طرف کاملاً یکدیگر را درک کنند. توانایی‌ها و مهارت‌ها در هر دو طرف باید توسعه یابد تا فرهنگ مساعدی برای مذاکره متعادل ایجاد شود. تغییرات در توازن قدرت باید شناسایی و جذب شوند، زیرا برخی تغییرات می‌توانند به‌طور مثبت، ماهیت مذاکرات را در آینده تغییر دهند.

درس گرفتن از تجربیات اندونزی

کارگاه همچنین شامل یک گفتگوی صمیمانه با محمد لطفی، وزیر پیشین تجارت جمهوری اندونزی بود. بحث بر تلاش‌های اندونزی برای به حداکثر رساندن منافع حاصل از مواد معدنی استراتژیک خود، به‌ویژه در دستیابی به ارزش‌افزوده داخلی برای نیکل و بوکسیت، متمرکز بود. گفتگوها بر عناصر کلیدی رویکرد متفاوت اندونزی در تعامل و مذاکره با سرمایه‌گذاران خارجی و چگونگی دستیابی به نتایج ملموس متمرکز شد. مهم‌تر از همه، وزیر پیشین، بینش‌هایی را در مورد تجربیات اخیر به اشتراک گذاشت که ممکن است برای کشورهای آفریقایی مفید باشد.

اجرای محدودیت‌های صادراتی برای تشویق فرآوری داخلی ضمن حمایت از کسب‌وکار: برای بیش از سه دهه، اندونزی در چرخه معیوب استخراج و فرآوری کم‌ارزش سنگ نیکل و بوکسیت گرفتار بود تا اینکه تصمیمی برای پیشرفت ملموس در تولید خودرو گرفته شد. در سال ۲۰۱۴، سوسیلو بامبانگ یودهویونو، رئیس‌جمهور وقت اندونزی، صادرات نیکل خام (مورد استفاده برای کاربردهای حیاتی در فولاد ضدزنگ، ساخت‌وساز و اهداف صنعتی، و باتری‌های لیتیوم-یون برای وسایل نقلیه الکتریکی) و سنگ بوکسیت را ممنوع کرد، با هدف افزایش ارزش‌افزوده، ضمن کند کردن نرخ استخراج ناپایدار در پاسخ به رونق کالاها و تشویق سرمایه‌گذاری خارجی در ذوب فلزات.

برای تقویت این سیاست در سال ۲۰۱۹، رئیس‌جمهور کنونی جوکو ویدودو سرانجام صادرات بوکسیت و نیکل فرآوری‌نشده را متوقف کرد. برای انجام این کار، ویدودو ۲۹۰۰ قانون را هماهنگ ساخت تا محیط را برای صنعت، پذیرا‌تر کند. هدف اصلی این بود که اندونزی طرفدار سرمایه‌گذاری و طرفدار کسب‌وکار به‌نظر برسد. این اقدام هم در داخل کشور و هم در خارج از کشور با انتقاداتی در مورد محدودیت‌های بالقوه و عدم کارایی ممنوعیت مواجه شد، اما اندونزی به کار خود ادامه داد. تعیین یک هدف توسعه به همان اندازه مهم بود: در مورد اندونزی، این هدف، اجتناب از «تله درآمد متوسط» بود؛ یعنی زمانی که رشد پایین‌تر پس از آنکه کشوری به‌سرعت از سطح درآمد پایین به سطح درآمد متوسط می‌رسد، رخ می‌دهد – انتقالی که با نیروی کار ارزان، دستیابی به فناوری پایه، و تخصیص مجدد نیروی کار و سرمایه از بخش‌های با بهره‌وری پایین مانند کشاورزی سنتی به تولید صادرات‌محور و با بهره‌وری بالا، تغذیه می‌شود.⁷

ممنوعیت صادرات، نتایج متفاوتی برای بوکسیت و نیکل به‌همراه داشت. ممنوعیت اولیه بوکسیت در سال ۲۰۱۴ منجر به بهره‌برداری واردکنندگان از بازارهای دیگر شد – به‌ویژه به افزایش بیش از بیست‌ویک برابری واردات چین از بوکسیت مالزی کمک کرد.⁸ درحالی‌که ممنوعیت نیکل (که در سال ۲۰۱۴ آغاز شد و پس از یک وقفه کوتاه در اجرا، در سال ۲۰۲۰ مجدداً برقرار شد) به‌دلیل سهم کنترل‌کننده اندونزی معادل ۴۰.۲ درصد از نیکل جهان، موفقیت‌آمیزتر بوده است.⁹ شرکت‌های خارجی که جای دیگری برای تأمین مواد خام نداشتند، مجبور به پرداخت هزینه اضافی، و سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های فرآوری و پالایش شده‌اند. این ممنوعیت منجر به تغییر در ترکیب صادرات اندونزی به‌سوی محصولات نیکل با ارزش بالاتر، افزایش تولید پایین‌دستی، و سرمایه‌گذاری خارجی بیشتر در کشور پس از ممنوعیت شد.¹⁰ در جزیره مالوکو که پیش‌تر توسعه‌نیافته و دارای نیکل بود، پالایش نیکل، اقتصاد استان را تنها در سال ۲۰۲۲ به میزان ۲۹ درصد گسترش داد.¹¹ استراتژی اندونزی می‌تواند در جمهوری دموکراتیک کنگو (۷۴ درصد از تولید جهانی کبالت)،¹² موزامبیک (۱۲ درصد از تولید جهانی گرافیت)،¹³ و ماداگاسکار (۹ درصد از تولید جهانی گرافیت)¹⁴ – کشورهایی که همگی سهم قابل‌توجهی در بازار جهانی دارند – قابل‌اجرا باشد.

توسعه یک تیم تجاری قوی: شرکت‌کنندگان در گفتگوی صمیمانه در مورد نیاز به توافقات تجاری مؤثر و پویا با کشورهای شریک بحث کردند. اگر کشورهای آفریقایی تا زمانی که یک پروژه فرآوری یا پالایش معدنی آماده شود، چنین توافقات تجاری را نداشته باشند، بازاری برای فروش محصولات خود نخواهند داشت. اندونزی همچنین نیاز به بهره‌گیری از تخصص داشت تا بتواند هنگامی که شرکت‌های معدنی و دولت‌های میزبان آن‌ها اندونزی را به نهاد حل اختلاف سازمان تجارت جهانی گزارش دادند، از خود دفاع کند.¹⁵ چنین پرونده‌های دفاعی معمولاً برای کشورهای درحال‌توسعه گران و طاقت‌فرسا هستند.

تجربه اندونزی نشان می‌دهد که اگرچه مدل «یک اندازه مناسب همه» وجود ندارد، یک عنصر کلیدی شامل تعیین هدف به‌عنوان بخشی از یک استراتژی توسعه اقتصادی گسترده‌تر برای اجتناب از تله درآمد متوسط، استفاده بهینه از منابع طبیعی و دوری از مسیرهایی است که منافعی به‌همراه نداشته‌اند. عنصر محوری دیگر شامل توسعه استانداردها با ایجاد چارچوب نظارتی مناسب و شرکت در رقابت به‌سوی تعالی (نه رقابت نزولی) است. تقویت قدرت مذاکره، مهارت‌های تحلیلی و ظرفیت فنی برای تولید می‌تواند راه را برای کشورهای آفریقایی جهت شکل‌دهی و تأثیرگذاری بر بازارهای داخلی و جهانی باز کند.

پر کردن شکاف ظرفیت

جلسه پایانی کارگاه به شناسایی شکاف‌های تخصصی در مذاکرات معدنی و تبادل‌نظر در مورد راه‌های پر کردن این شکاف‌ها اختصاص داشت. شرکت‌کنندگان شامل نمایندگان سازمان‌های منطقه‌ای، بانک‌های توسعه چندجانبه و سازمان‌های غیرانتفاعی و همچنین کارشناسان حقوقی بودند. بحث، چندین نکته کلیدی را برجسته کرد:

افزایش اهرم در مذاکرات آتی: عدم تعادل میان دولت‌ها و سرمایه‌گذاران از نظر اطلاعات و داده‌ها، ظرفیت فنی و منابع مالی، اغلب موقعیت مذاکره کشورهای آفریقایی را تضعیف می‌کند. اعضای پنل بررسی کردند که چگونه کارشناسان خارجی (به‌عنوان مثال، وکلا، مذاکره‌کنندگان تجاری و قراردادی، و نمایندگان سازمان‌های غیردولتی) می‌توانند به رفع این عدم‌تعادل‌های ظرفیتی کمک کرده و اهرم کشورهای آفریقایی را در مذاکرات آتی افزایش دهند. آن‌ها همچنین بحث کردند که آیا هنجارها و چارچوب‌های حکمرانی موجود برای موج جدید سرمایه‌گذاری‌های مواد معدنی استراتژیک در کشورهای آفریقایی کافی است یا خیر. اعضای پنل تأکید کردند که دولت‌های آفریقایی باید هم تخصص خارجی و هم داخلی را برای افزایش ظرفیت بسیج کنند، ضمن اطمینان از انتقال دانش از مقامات ارشد به مقامات جوان‌تر.

افزایش مواجهه و شفافیت: شرکت‌کنندگان بحث کردند که چگونه دولت‌های آفریقایی می‌توانند از طریق مواجهه با مذاکرات معدنی پیشین، یادگیری و آموزش، ظرفیت بیشتری ایجاد کنند. این مواجهه می‌تواند دولت‌ها را برای مدیریت پیچیدگی قراردادها آماده سازد. یک نقشه راه روشن نیز مورد نیاز است: آن‌ها باید زمان صرف جمع‌آوری داده‌های دقیق کنند، بررسی‌های لازم را در مورد ریسک‌های بالقوه قرارداد انجام دهند و از قدرت چانه‌زنی استفاده کنند. برای مذاکره‌کنندگان مهم است که به کیفیت خودِ فرآیند مذاکره به‌همان اندازه نتیجه نهایی توجه کنند و تعادلی میان سودهای کوتاه‌مدت و بلندمدت برقرار سازند. گنجاندن نمایندگان جامعه مدنی و اندیشکده‌ها، دانشگاهیان و سایر کارشناسان سیاست در این فرآیند می‌تواند تخصص بیشتری را فراهم کرده و نتایج برد-برد بهتری را ایجاد کند. این گنجاندن کارشناسان غیردولتی همچنین می‌تواند شفافیت را افزایش دهد. به همان اندازه مهم است که با فساد پیرامون فرآیند مذاکره مقابله شود و از آغاز مذاکرات پیش از انتخابات اجتناب گردد. دولت‌های آفریقایی باید فرآیندی شفاف را تضمین کنند و شرایط مذاکره را منتشر نمایند تا نهادهای نظارتی بتوانند همسویی رفتار با اهداف پیشنهادی را ارزیابی کنند.

افزایش دانش و ظرفیت در تعامل با نهادهای چینی: شرکت‌کنندگان همچنین در مورد معاملات با شرکت‌های چینی که استخراج مواد معدنی را در چندین کشور آفریقایی رهبری می‌کنند، بحث کردند. آن‌ها خاطرنشان کردند که شرکت‌های فرامرزی چینی ریسک‌پذیری بالایی دارند زیرا اغلب توسط دولت چین حمایت می‌شوند.¹⁶ به‌طور کلی، شرکت‌های چینی با سطوح بالای آلودگی شیمیایی، به‌ویژه در خود چین، مرتبط بوده‌اند. این امر تا حدی توضیح می‌دهد که چرا شرکت‌های چینی خیلی سریع با استانداردهای پایین زیست‌محیطی در خارج از کشور سازگار می‌شوند. دولت‌های آفریقایی باید به‌همان اندازه که به مؤلفه مالی معاملات توجه می‌کنند، به مؤلفه‌های اجتماعی و زیست‌محیطی نیز توجه نمایند. دولت‌های آفریقایی باید ظرفیت داخلی را برای تعامل سازنده با چین افزایش دهند، به‌عنوان مثال، با فرستادن متخصصان به چین برای درک قوانین، سیاست‌ها، مقررات و فرهنگ تجاری چین. چندین مذاکره‌کننده آفریقایی نمی‌توانند به زبان ماندارین صحبت کنند یا مستقیماً با ذینفعان چینی مذاکره نمایند. آن‌ها باید زبان را یاد بگیرند یا کارشناسان داخلی یا خارجی را که درک بهتری از فرهنگ مذاکره چینی دارند، منصوب یا استخدام کنند.

استفاده از فرصت: اجماع عمومی وجود داشت که مذاکره‌کنندگان آفریقایی باید از این فرصت برای اصلاح برخی از اشتباهات شیوه‌های معدنکاری گذشته استفاده کنند. به‌عنوان مثال، چین یک دسته «منبع استراتژیک» دارد که هر پنج سال یک‌بار آن را بررسی می‌کند؛ کشورهای آفریقایی می‌توانند از آن فرآیند الگوبرداری کنند و دسته‌های خود را از آنچه «حیاتی» است، تعریف نمایند.

فعالیت در سطح قاره‌ای: در نهایت، شرکت‌کنندگان نقش‌هایی را که سازمان‌های منطقه‌ای آفریقایی و سازمان‌های بین‌المللی می‌توانند در طول مذاکرات ایفا کنند، بررسی کردند. آن‌ها بر لزوم اجرای «چشم‌انداز معدن آفریقا» در سراسر قاره برای رسیدگی به نگرانی‌های موجود قاره در مورد مذاکره قرارداد و تضمین پایداری از طریق فعالیت در سطح قاره‌ای تأکید کردند.¹⁷ پنل کارگاه به ضرورت سازمان‌هایی مانند «مرکز توسعه مواد معدنی آفریقا» در کمک به فرآیند مذاکره برای تضمین بیشتر شفافیت آن اشاره کرد.¹⁸

«برد-برد» برای چه کسی و برای چه چیزی؟

کارگاه با تأکید بر چند مشاهده کلی مهم به پایان رسید. نخست، داشتن صبر علی‌رغم وجود یک محیط رقابتی که با رقابت‌های ژئوپلیتیکی مشخص می‌شود، حیاتی است. دوم، برای تعریف منافع کشورهای آفریقایی و سرمایه‌گذاران، مهم است که همه بازیگران را در سطح محلی گرد هم آوریم تا در مورد بهترین زنجیره‌های ارزش بالقوه بحث کنیم. باید پرسش‌هایی در مورد چگونگی پرورش یک استراتژی «برد-برد»، به‌ویژه در چارچوب ژئوپلیتیک کنونی، پرسیده شود. یک نقطه شروع خوب، تعریف این است که چه کسی، چه چیزی را و چگونه «برنده» می‌شود.

توازن قدرت میان دولت‌های آفریقایی و سرمایه‌گذاران در حال تغییر است. افزایش قدرت چانه‌زنی آفریقا مستلزم چانه‌زنی جمعی‌تر است؛ دولت‌های آفریقایی باید اهمیت حیاتی این زمینه را درک کنند و خطوط قرمز و موارد غیرقابل‌مذاکره خود را شناسایی و تعریف نمایند.

---

”